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ESSMS

Le régime de caducité des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Publié le 02/07/2019 • Par Auteur Associé • dans : A la Une santé social, Analyses santé social

L’instruction n° DGCS/5B/2018/251 du 14 novembre 2018 expose les enjeux de la réforme du régime de la caducité des autorisations délivrées aux établissements et services sociaux et médico-sociaux prévu aux articles L.313-1 et D.313-7-2 du code de l’action sociale et des familles. En substance, l’autorisation est, désormais, réputée caduque si l’activité de l’établissement ou du service n’est pas ouverte au public dans un délai de quatre ans à partir de la notification de la décision.

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Par Muriel Cazelles, avocate au cabinet Bazin & Cazelles

L’instruction – publiée le 30 novembre 2018 sur Légifrance – rappelle que la réforme de la caducité des autorisations délivrées aux établissements et services sociaux et médico-sociaux s’est opérée en deux temps. Le 2e alinéa du paragraphe I de l’article 89 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 a, d’abord, posé une nouvelle définition de la caducité en remplaçant, à l’article L.313-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF), le critère de « commencement d’exécution » par celui – « plus objectivable » selon les auteurs de l’instruction commentée – « d’ouverture au public ».

Le décret n° 2017-1620 du 28 novembre 2017 pris en application de l’article 89 précité a modifié l’article D.313-7-2 du CASF. L’article 70 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 a, ensuite, complété le nouveau régime de la caducité en ouvrant la faculté de procéder à des constats de caducité partielle. Et le décret n° 2018-552 du 29 juin 2018 pris en application de l’article 70 précité a défini les conditions relatives à la caducité partielle des autorisations délivrées aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Délai de caducité

L’instruction rappelle qu’à la lecture de l’alinéa 1er du paragraphe I de l’article D.313-7-2 du CASF, l’autorisation est réputée caduque « en l’absence d’ouverture au public de l’établissement ou du service dans un délai de quatre ans suivant la notification de la décision d’autorisation ».

Selon les auteurs de l’instruction, « la fixation d’un délai de quatre ans vise à donner à l’opérateur le temps suffisant pour réaliser les étapes préalables à l’ouverture de la structure (obtention du permis de construire, finalisation du plan de financement, etc.) et garantir l’installation de la structure dans un délai raisonnable ».

Pour les projets définis à l’alinéa 2 du paragraphe I de l’article D.313-7-2 précité, ce délai de quatre ans peut être réduit sans pouvoir être inférieur à trois mois en fonction de l’importance du projet et de la nature des prestations fournies. Ces délais peuvent être prorogés dans deux hypothèses détaillées au paragraphe III de l’article D.313-7-2 c’est-à-dire soit pour une durée limite de trois ans « lorsque l’établissement ou le service n’a pu ouvrir pour un motif non imputable à l’organisme gestionnaire », soit dans la limite d’un an lorsque « l’ouverture complète au public de la capacité autorisée est en mesure d’être achevée dans ce délai ».

L’instruction ajoute que la prorogation pour une durée maximale de trois ans pourra être accordée en cas de force majeure, de recours contre une autorisation d’urbanisme dont la validité est une condition nécessaire à la mise en œuvre du projet, d’impossibilité de conserver le terrain d’implantation envisagé initialement (décisions de préemption par la mairie, fouilles archéologiques sur le terrain…).

La prorogation pour une durée d’un an vise, à la lecture de l’instruction, « à éviter le couperet du délai de caducité sur les projets quasi-achevés lorsque l’autorité ou conjointement les autorités compétentes constatent que l’ouverture complète au public de la capacité autorisée est en mesure d’être achevée dans les délais ».

L’instruction poursuit en précisant toutefois que compte tenu de la formulation des dispositions réglementaires « le délai de caducité n’a pas vocation à être prorogé en cas de manque de diligences de l’organisme gestionnaire ». Le paragraphe II de l’article D.313-7-2 du CASF articule aussi le régime de la caducité avec la visite de conformité mentionnée à l’article D.313-11 du CASF.

Lorsque la visite de conformité est satisfaite dans les délais de caducité détaillés juste avant, l’ouverture au public postérieurement à ces mêmes délais n’emporte pas caducité de l’autorisation.

Caducité partielle

L’autorisation est partiellement caduque – « de manière automatique » selon l’instruction – dans deux hypothèses.

Lorsque l’acte d’autorisation prévoit des capacités distinctes sur plusieurs sites d’implantations distincts, l’autorisation est réputée caduque pour celui ou ceux de ces sites non ouverts au public.

Lorsque l’acte d’autorisation prévoit des capacités distinctes pour plusieurs types de prestations ou de mode d’accompagnement prévus au dernier alinéa du I de l’article L.312-1 du CASF, l’autorisation est alors réputée caduque pour le ou les types de prestations ou modes d’accueil et d’accompagnement dont la capacité autorisée n’a pas été ouverte au public (art. D.313-7-2, Ibis).

L’instruction cite un exemple pour préciser les conditions d’application de ses dispositions.

Réduction de capacité

Le titulaire de l’autorisation dispose, en application du paragraphe V de l’article D.313-7-2 du CASF, au plus tard d’un délai de deux mois avant l’expiration du délai de caducité pour adresser sa demande motivée à l’autorité ou aux autorités compétentes.

Le silence gardé par la ou les autorités compétentes pendant un délai de deux mois à compter de la réception de la demande vaut accord. L’instruction en déduit que « les refus de réduction de capacité devront être exprès et motivés ».

Selon la circulaire, la réduction partielle est une forme de caducité partielle permettant l’ajustement de la capacité sous réserve que celui-ci soit jugé pertinent par l’autorité ou les autorités compétentes.

Constat de caducité et modalités de publicité

Selon l’instruction, l’autorisation ne produit plus d’effets juridiques si, à l’issue du délai de caducité, la capacité autorisée n’a pas été ouverte au public. La caducité naît en principe de façon automatique, de plein droit, du simple fait de l’écoulement du délai.

Toutefois, afin d’informer les tiers et l’organisme gestionnaire sur le statut de l’autorisation qu’il détient, les autorités chargées de la mise en œuvre du régime de l’autorisation doivent prendre un acte exprès constatant la caducité de l’autorisation.

En application du paragraphe IV de l’article D.313-7-2 précité, les autorités compétentes disposent d’un délai de deux mois à partir de l’expiration du délai de caducité pour prendre une décision constatant la caducité, cette dernière devant être « publiée et notifiée dans les mêmes conditions que l’autorisation ».

L’instruction en déduit que la décision portant constat de caducité d’une autorisation sociale et médico-sociale doit donc être notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception à l’organisme gestionnaire et publiée au recueil des actes administratifs de chaque autorité. Et selon les rédacteurs de l’instruction, « le défaut de constat de caducité ne saurait rendre l’autorisation valable. En effet, le constat de caducité est purement recognitif et sans conséquence juridique sur la caducité acquise par le simple écoulement du délai de caducité ».

La fin d’un flou

Selon les auteurs de l’instruction, l’ancien critère de « commencement d’exécution » était trop flou et source d’insécurité juridique et n’incitait pas les autorités compétentes à opérer des déclarations de caducité alors que le constat était fait qu’un certain nombre de projets d’ESSMS n’étaient pas mis en œuvre plusieurs années après la délivrance de l’autorisation. Les nouvelles dispositions du CASF sur les constats de caducité partielle permettent « de reconnaître la divisibilité et la plasticité propre aux autorisations sociales et médico-sociales ». En substance, les dispositions relatives au délai de caducité et aux conditions de prorogation sont applicables aux autorisations accordées à compter du 1er janvier 2018. Celles relatives à la caducité partielle sont applicables aux autorisations accordées à compter du 1er juillet 2018.

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