PLU : tout ce qu’il faut savoir sur le transfert de compétence à l’échelon intercommunal

Les collectivités locales compétentes en matière d’élaboration des documents d’urbanisme et de délivrance des autorisations d’urbanisme peuvent transférer ou déléguer ces compétences à d’autres entités, et plus particulièrement entre les communes et l’établissement public à coopération intercommunale (EPCI) dont elles sont membres. Le premier volet de cette série est consacré aux modalités de ce transfert, automatique ou spontané, de la compétence en matière d’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI).

Les modalités

Le transfert automatique depuis le 27 mars 2017

L’article 136 de la loi du 24 mars 2014, dite loi « Alur », a prévu le transfert automatique de la compétence en matière de plan local d’urbanisme (PLU) aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes. Ce transfert devait intervenir automatiquement dans les trois années suivant la publication de la loi, soit à compter du 27 mars 2017. L’article 136 de la loi a cependant posé un bémol à l’automaticité de ce transfert : si une minorité de communes membres de l’EPCI, qui représente au moins 25 % des conseillers municipaux des communes membres constituant au moins 20 % de la population totale de l’EPCI, s’oppose à ce transfert automatique, ce mécanisme sera entravé. Ainsi, les délibérations manifestant cette opposition ont dû être émises dans les trois mois précédant l’expiration du délai de trois ans susmentionné.

En conséquence, pour avoir ces effets, ces délibérations auraient dû intervenir entre le 26 décembre 2016 et le 26 mars 2017 inclus. Le même article 136 aménage les conditions dans lesquelles ce transfert automatique de compétence entre en vigueur : le transfert de compétence en matière d’urbanisme prend effet de plein droit au premier jour de l’année suivant l’élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (sous réserve d’une opposition formulée par les communes membres dans les conditions énoncées ci-avant). Ce transfert automatique s’applique également aux EPCI créés ou issus d’une fusion entre la date de publication de la loi « Alur » du 24 mars 2014 et le 26 mars 2017.

La mise en œuvre volontaire du transfert

Le transfert spontané avant le 27 mars 2017

Nonobstant le mécanisme du transfert automatique, il est prévu que ce transfert de compétence puisse intervenir volontairement, à l’initiative de l’EPCI. Au cours du délai de trois années courant à compter de la publication de la loi « Alur », les communautés d’agglomération et les communautés de communes ont pu, de leur propre initiative, opérer le transfert de compétence en matière d’urbanisme. Ce transfert doit être effectué dans les conditions fixées par les articles L.5211-5 et L.5211-17 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Dans ce cas, la délibération arrêtant le transfert de compétence doit être votée par l’organe délibérant de la communauté d’agglomération ou de la communauté de communes et les deux tiers des conseils municipaux des communes constituant plus de la moitié de la population totale de l’EPCI ou de la moitié des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population totale.

En outre, cette dernière majorité des conseils municipaux doit obligatoirement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus importante, dès lors que cette dernière représente plus du quart de la population totale de l’EPCI (CGCT, art. L.5211-5). Le conseil municipal de chaque commune membre de l’EPCI dispose d’un délai de trois mois à compter de la notification au maire de chaque commune de la délibération de transfert prise par l’organe délibérant de l’EPCI pour s’opposer audit transfert (CGCT, art. L.5211-17). En l’absence de refus émis dans ce délai, la décision de la commune est réputée favorable.

Le transfert spontané après le 17 mars 2017

Après le 26 mars 2017, si aucune délibération de transfert de la compétence en matière d’urbanisme au bénéfice de l’EPCI n’est intervenue, l’article 136 de la loi « Alur » prévoit la possibilité de procéder spontanément à ce transfert. Cette délibération intervient par un vote de l’organe délibérant de l’EPCI, sans qu’une majorité qualifiée ne soit exigée par les textes, et peut intervenir à tout moment. Cependant, une minorité des communes membres de l’EPCI peut s’opposer à ce transfert. Cette dernière doit représenter, à l’instar de l’opposition minoritaire pour le transfert automatique, au moins 25 % des conseillers municipaux des communes membres représentant au moins 20 % de la population totale de l’EPCI. Cette opposition doit être émise dans le délai de trois mois suivant le vote de la délibération de l’organe délibérant de l’EPCI.

Le cas des métropoles

L’article L.5217-2 du CGCT prévoit que les métropoles exercent de plein droit certaines compétences en lieu et place des communes membres, dont l’élaboration d’un PLU. Ainsi, le transfert de compétence se fait de plein droit dès la mise en place de la métropole.

Élaboration et champ d’application du PLUI

Le moment de l’élaboration

Dès que le transfert de la compétence en matière d’élaboration du PLU entre en vigueur, l’EPCI n’a pas l’obligation d’initier immédiatement une procédure d’élaboration d’un PLU couvrant l’intégralité du territoire intercommunal. Les EPCI compétents en matière d’élaboration du PLU procèdent à l’élaboration du document d’urbanisme quand ils le souhaitent et au plus tard dès qu’ils souhaitent ou doivent modifier des plans locaux d’urbanisme applicables sur leur territoire qui entraînent des modifications de la ou des orientation(s) arrêtée(s) par le projet de développement durable (PADD) (C. urb., art. L.153-2 et L.153-6). Ainsi, le législateur n’a pas prévu de contraindre les EPCI à mettre en œuvre l’élaboration d’un PLUI dès l’entrée en vigueur de la délibération procédant au transfert de la compétence.

Une réponse ministérielle affirme cette souplesse et précise même que l’EPCI compétent peut achever les procédures en cours sur son aire géographique. Il est également possible de procéder à des modifications ou des mises en conformité des plans locaux d’urbanisme existants. Cette réponse ministérielle énonce qu’il est obligatoire de lancer l’élaboration d’un PLUI lorsque la révision de l’un des PLU applicable sur son territoire sera devenue nécessaire ⁽¹⁾. Une autre réponse ministérielle confirme ces principes, et il a été ajouté qu’une simple procédure de modification de l’un des PLU applicable sur le territoire de l’EPCI n’entraîne pas l’obligation de lancer l’élaboration d’un PLUI ⁽²⁾.

Dans l’hypothèse où un PLUI couvrant partiellement l’intégralité du territoire de l’EPCI existait déjà, sa révision devra être lancée afin qu’il couvre l’intégralité du territoire intercommunal. Si un établissement intercommunal doit mettre en compatibilité son PLUI ne couvrant pas l’intégralité de son territoire avec une norme supérieure, et que cette procédure de révision entraîne une modification du projet de développement durable (PADD), l’EPCI a l’obligation d’engager une procédure de révision de son PLUI, afin qu’il couvre l’intégralité de son territoire.

L’élaboration elle-même

Outre les règles générales applicables à toute procédure de révision d’un PLU, le code de l’urbanisme pose certaines règles spécifiques à l’élaboration d’un PLUI. Le président de l’EPCI est compétent pour conduire la procédure d’élaboration du PLUI (C. urb., art. R.153-1).

D’autre part, la loi « Alur » a renforcé la collaboration entre l’EPCI et les communes membres. Le président de l’EPCI doit réunir une conférence intercommunale comprenant tous les maires des communes membres. A la suite à cette conférence, l’organe de l’EPCI doit arrêter les modalités de collaboration (C. urb., art. L.153-8). La conférence intercommunale et la délibération de l’organe délibérant arrêtant les modalités de la collaboration avec les communes membres devront nécessairement intervenir avant la délibération prescrivant l’élaboration du PLUI.

Le législateur n’a pas précisé les modalités de cette collaboration entre l’EPCI et les communes membres. Il peut s’agir, par exemple, de réunions de présentation dans chacune des communes membres pour exposer aux habitants l’impact du nouveau document d’urbanisme sur le territoire de la commune ou de la création d’un comité de pilotage du PLUI. Quelles que soient les modalités de collaboration arrêtées, il appartiendra à l’EPCI de respecter ces termes. A défaut, il s’agira d’un vice susceptible d’entraîner l’illégalité du PLUI.