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Wikileaks13

Devoir de réserve : « Les agents ont de moins en moins en conscience de leurs obligations »

Publié le 11/01/2011 • Par Jean-Marc Joannès • dans : A la une, A la une emploi, Actu juridique, France, Toute l'actu RH

Samuel DYENS
EDOUARD HANNOTEAUX/LA GAZETTE
Samuel Dyens, DGA du conseil général du Gard et chargé d’enseignement à l’Université de Nîmes et à l’école de formation des avocats (EdA) explique, dans une interview à la Gazette, la frontière entre liberté d'expression, devoir de réserve, et devoir de dénonciation de crimes et délits. Des notions remises sur le devant de la scène avec "l'affaire" wikileaks13.

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L’affaire du site « wikileaks13 » révèle-t-elle une contradiction entre l’obligation de réserve du fonctionnaire et l’article 40 du Code de procédure pénale, qui invite le fonctionnaire à dénoncer tout crime ou délit ?

Rappelons les faits : un agent a lancé en 2010 un site pour dénoncer les pratiques illégales dans les Bouches du Rhône. Bien qu’à visée, ou affichage, généraliste, ce site ne pouvait en réalité que viser des dirigeants de sa collectivité. C’est donc d’abord l’obligation de réserve qui, a priori, est susceptible d’avoir été violée. C’est d’ailleurs sur ce fondement que la sanction de suspension a été prononcée contre l’agent concerné. Mais est également concernée l’obligation de discrétion professionnelle.

Y-a-t-il atteinte à la liberté d’expression ?

Obligation de réserve comme obligation de discrétion sont des limitations à la liberté d’expression. Il ne s’agit pas d’une interdiction stricte et absolue. Il s’agit, d’une part, de faire attention à l’information que l’on peut ou pas divulguer : c’est l’obligation de discrétion. D’autre part, l’agent est tenu de faire attention à la forme avec laquelle il va communiquer l’information : c’est l’obligation de réserve.

Quelle est la distinction entre obligation de réserve et obligation de discrétion ?

L’obligation de discrétion, c’est interdiction de divulguer des informations sur son propre service : c’est l’équivalent du « secret professionnel », appliqué au service public. Le secret professionnel couvre des obligations sur les administrés, alors que la discrétion couvre des informations sur l’administration. Mais juridiquement, c’est la même obligation de secret. Typiquement, l’affaire « Zoé Sheppard » relève de la violation de l’obligation de réserve ; mais sa connexité avec la discrétion est grande. L’agent a écrit un ouvrage extérieur à l’exercice de sa mission elle-même, mais en portant une appréciation peu élogieuse, voire excessive, sur son administration. S’agissant donc du site « wikileaks13 », l’agent ne pouvait pas rendre publique toutes les dérives dans une institution sans rendre publique des informations sur sa propre administration, et donc sans violer l’obligation de discrétion.

Qu’implique le respect du Code de procédure pénale ?

L’agent doit, certes, dénoncer tout crime ou délit dont il a connaissance à l’occasion de ses fonctions. Mais l’article 40 impose une voie procédurale spécifique : la saisine du procureur. Les défenseurs du site ne peuvent donc pas s’appuyer sur cette procédure, bien encadrée, pour justifier une diffusion publique large !

Le statut est-il encore adapté alors que les fonctionnaires semblent se saisir ou vouloir se saisir de tous les moyens d’expression et des « réseaux sociaux » ?

De plus en plus souvent, certains agents considèrent qu’à l’extérieur du service, et en tant que citoyens à part entière, ils disposent de leur entière liberté d’expression. Ils utilisent blogs ou autres réseaux comme un citoyen «normal ». Mais les agents publics ne doivent jamais oublier que, lorsqu’ils sont en service, ils restent des citoyens ; mais inversement en dehors du service, ils restent des fonctionnaires. C’est une des justifications fondamentales du statut. Ces éléments viennent limiter, en tout cas sur la forme, la liberté d’expression sur un blog, par exemple. Un agent peut animer un blog. Mais son contenu doit respecter ses obligations déontologiques professionnelles.

Sur le blog d’un agent, c’est le plus souvent le non-respect de l’obligation de réserve, c’est-à-dire la manière d’évoquer les choses, qui pose problème. L’appréciation que porte l’agent peut être fondée sur une réalité, mais qui, dans la forme et son expression ne doit pas violer l’obligation de réserve.

Ces obligations statutaires ne doivent-elles pas s’adapter au regard de l’envolée des « réseaux sociaux » ?

En réalité, ces principes fondamentaux ont d’abord été confrontés aux grandes lois de 1978, sur l’accès aux documents administratifs et sur l’informatique et les libertés. Il s’agissait déjà de considérer que le citoyen est en droit d’obtenir des informations de la part de l’administration. Il faut se rappeler qu’auparavant, le secret était le principe et l’information, l’exception. Le législateur a répondu à la demande de transparence, assimilée à la démocratie. Mais les moyens de communications se sont largement développés depuis et permettent une utilisation plus « populiste » ou démagogique de cette transparence acquise. On parvient peut être à un effet pervers, à un excès inverse, du «tout transparence », qui questionne la démocratie.

Les obligations de réserve et de discrétion professionnelles sont–elles inopérantes ?

Ce n’est pas la règle de droit qui pose problème. L’arsenal déontologique est adapté et demeure plus que jamais utile. Le souci provient des agents eux-mêmes : ils ont de moins en moins en conscience de leurs obligations. Certains, par exemple, affirment de façon péremptoire que le secret professionnel ne concerne que les fonctionnaires du secteur social ! D’autres se déclarent totalement libres de l’expression de leur opinion en dehors du service ou se disent libres de cumuler des emplois dès lors que leurs horaires de travail ne sont pas impactés !

C’est un phénomène nouveau ?

Non. La relativisation des contraintes déontologiques est ancienne. Mais les jeunes générations considèrent que l’on devient fonctionnaire comme on prendrait un autre emploi. C’est un problème de culture : on a tellement relativisé la fonction publique, qu’aujourd’hui on oublie qu’avec la signature de l’acte de recrutement, on signe pour des engagements de service public et d’ordre déontologique. Dans beaucoup d’affaires récentes, il n’y a pas de mauvaise intention avérée et les agents agissent ainsi « de bonne foi ».

C’est un problème de formation ?

Les collectivités, aujourd’hui, se positionnent sur les projets d’administrations, le développement durable etc.… C’est louable et correspond à une évolution sociétale. Mais elles négligent des fondamentaux. Il faut réapprendre les « règles de l’art » de nos missions. La déontologie est souvent perçue par les agents, comme des règles morales contraignantes peu intéressantes, un peu surannées. Mais dans toute profession réglementée, on ne peut se comporter comme si l’on était son seul et unique responsable. Et la déontologie, c’est la remise en cause permanente de sa pratique professionnelle au regard des évolutions sociales et technologiques.

Quel est le rôle des collectivités dans cette adaptation déontologique ?

C’est aux collectivités d’informer les agents. Une note de service peut, de façon très constructive, informer ses agents des règles d’usage des outils informatiques. Il faut constamment rappeler que l’obligation de réserve exige une certaine retenue dans l’expression des opinions, et notamment dès lors qu’il s’agit de propos relatifs à sa propre administration. Ce sont des rappels pédagogiques. Pour ce faire, tous les acteurs et moyens, formations, relais syndicaux, sont les bienvenus. C’est dans l’intérêt de l’administration et de l’agent…

Références

Code procédure pénale, art. 40

« Le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner conformément aux dispositions de l'article 40-1.

Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »

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Devoir de réserve : « Les agents ont de moins en moins en conscience de leurs obligations »

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NANON17

12/01/2011 06h23

A noter que la majorité des agents recrutés dans la fpt sont des catégories C, donc la plupart du temps ces agents n’avaient sans aucune formation juridique. Depuis deux ans environ, ils doivent effectuer une formation d’intégration (idem pour les catégories A et B) je pense que cela permettra d’informer tous les agents sur leurs droits et leurs obligations.. et notamment les catégories C.

boudon

12/01/2011 10h54

Vous faites état de l’obligation de réserve, du secret professionnel, du devoir de discrétion pour les FONCTIONNAIRES, or qu’en est-il des nons fonctionnaires ?
Fonctionnaire, j’ai dénoncé un trafic de stupéfiants et une consommation de drogues pendant le service, d’agents Facteurs en CDI, j’ai été accusée de violation de la vie privée et j’en passe. Mon Directeur Départemental de l’époque m’a même prié de « demander ma mutation  » car j’avais nuit à la bonne marche de mon entreprise.
Ah Ah Ah !
Je peux parler maintenant puisque je suis à la retraite depuis 10 jours, mais sachez le, certains employés à La Poste sont sous l’emprise de drogues, d’alcool, voire de médicaments psychotropes et nous, les cadres, sommes priés de fermer les yeux et de faire en sorte que ces gens travaillent.
Ça m’a tellement dégoutée que j’ai pris ma retraite proportionnelle (3 enfants), à 16 ans de l’age légal de la retraite. Au SMIC maintenant mais avec le sentiment d’avoir fait mon devoir et respecté mes obligations professionnelles.

Alea

12/01/2011 11h11

l’article est intéressant mais contrairement à ce qui est avancé l’obligation (statutaire) de discrétion professionnelle n’est pas le corollaire de l’obligation du secret professionnel.
La discrétion professionnelle impose uniquement aux agents publics de consulter leur hiérarchie pour la diffusion d’une information afin que cette dernière ne porte pas préjudice ni à la collectivité ni à l’usager. Le secret professionnel impose de ne pas divulguer certaines informations compte tenu des fonctions spécifiques de certains emplois (médecins et magistrats) pour protéger les usagers.
Par conséquent, l’ensemble des fonctionnaires de la Territoriale n’ont pas d’obligation au secret professionnel.

Quant à l’obligation de réserve (qui est jurisprudentielle et non statutaire faut-il le rappeler) elle est construite sur des considérations morales c’est-à-dire relatives aux valeurs sociales et humaines. Et en la matière, on sait que la désobéissance est parfois salutaire autant pour la société que pour le fonctionnaire lorsque les droits de l’Homme et du citoyen sont bafoués même dans les démocraties.
Il est du devoir de chacun de rester vigilant afin de préserver nos fragiles libertés publiques.

Auto

13/01/2011 07h48

L’obligation de discrétion, c’est interdiction de divulguer des informations sur son propre service : c’est l’équivalent du « secret professionnel », appliqué au service public

Faux et totalement faux ; sortez moi un seul article de loi prévoyant l’obligation de discrétion ou de réserve, vous n’en trouverez pas car cela n’existe pas dans le droit français.
C’est la jurisprudence qui définie le droit de réserve. Que tous les Politiques mettent à leur sauce, lorsque leurs services sont visés et l’affaire SHEPPARD en est un bon exemple, Confirmé par l’affaire du commandant de Gendarmerie, dont la révocation par le Président de la République pour motif : Manquement au droit de réserve à été annulé par le conseil d’état.
Alors je vous en prie ne mettez pas ça dans la tête de nos édiles, ils vont le croire.

JPdMB

13/01/2011 09h22

Heureusement qu’il y a le Conseil d’Etat pour nous protéger des « juristes » comme Samuel Dyens.

galilea22

13/01/2011 10h01

Je constate tous les jours ce genre de flou : mes collègues sont souvent de jeunes ingénieurs ou techniciens, contractuels , souvent en attente d’intégration et n’ont pas conscience de ces droits et devoirs, ils ne comprennent pas la pertinence des concours, ni les fondamentaux de la fonction publique ; ce n’est pas une question de grade, c’est une question de culture, de formation, et de statut : plus on remettra en cause ce statut par la voie des CDD voire de CDI de tout poils, plus nous serons confrontés à cet écart entre les « anciennes » et les « nouvelles » générations…
On pourrait aussi disserter sur le principe de neutralité, d’égalité de traitement, et j’en passe.
Mais n’est ce pas là la traduction d’une volonté politique qui prétend confondre statut public et privé, en taisant délibérément ces fondamentaux ? Je vous laisse y penser…

Brigitte Menguy

13/01/2011 11h29

Bonjour
Quelques précisions juridiques sont à apporter à la lecture de vos commentaires, pour nourrir le débat.
Tout d’abord, le secret professionnel est une obligation statutaire issue de l’article 26 de la loi du 13 juillet 1983 à laquelle est soumis tout fonctionnaire. Le secret professionnel interdit la révélation d‘une information secrète par une personne qui en est dépositaire par état, profession ou en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire (informations relatives à la santé, au comportement, à la situation personnelle ou familiale d’une personne…).

L’obligation de discrétion professionnelle est un corollaire du secret professionnel et trouve donc son fondement juridique également dans l’article 26 de la loi statuaire de 1983. Celle-ci impose à tout fonctionnaire de s’abstenir de, communiquer des documents de service ou des renseignements acquis grâce à ses fonctions à un tiers, fonctionnaire ou non, n’ayant pas qualité d’en prendre connaissance.

Voici le texte exact de cet article 26 :
« Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d’accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l’autorité dont ils dépendent. »

Enfin, le devoir de réserve, d’origine jurisprudentielle, impose à tout fonctionnaire de s’exprimer, en dehors de son service, avec une certaine retenue. Ainsi, les fonctionnaires doivent éviter toute manifestation d’opinion susceptible de porter atteinte à l’autorité de la fonction. Par exemple, l’arrêt du Conseil d‘Etat du 12 janvier 2011 relatif à la situation du gendarme Matelly concerne une violation du devoir de réserve (le juge confirme d’ailleurs cette violation mais annule la radiation considérant cette sanction disciplinaire comme manifestement excessive).

Ces notions sont évidemment proches et difficiles à appréhender, et plusieurs d’entre vous, avec Samuel Dyens, sont d’accord pour considérer que les jeunes fonctionnaires en particulier sont loin de maîtriser les implications et les obligations attachées à leur rôle d’agent du service public. Votre débat est donc manifestement utile.

Pour finir, deux dossiers consacrés à la déontologie des fonctionnaires font le point sur le sujet, de manière exhaustive :

– Déontologie des fonctionnaires : des obligations en évolution – Dossiers d’actualité
http://www.lagazettedescommunes.com/dossiers/deontologie-des-fonctionnaires-des-obligations-en-evolution
– Déontologie des fonctionnaires : droits et obligations – Dossiers juridiques
http://www.lagazettedescommunes.com/dossiers/deontologie-des-fonctionnaires-droits-et-obligations

Cordialement
Brigitte Menguy
Journaliste
La Gazette des communes

Archios

13/01/2011 02h58

Il est curieux de constater qu’en pleine mode de transparence, on excipe la discrétion professionnelle et qui plus est le devoir de réserve. Pour la première, le législateur a prévu une appréciation de l’autorité territoriale quant à l’opportunité d’une communication spécifique, nonobstant les droits des citoyens à l’information et à la communication des documents administratifs.
Pour le second, il me semble aussi qu’il tire son fondement de la jurisprudence mais en précisant qu’il s’applique surtout aux cadres.

Toutefois en conjoignant ces deux aspects éthiques, on est obligé de constater qu’ils érodent la liberté d’expression. Ce qui renvoie parfois à un silence assourdissant. A contrario, on ne peut que s’interroger sur les appels à la délation et à la dénonciation qui, par un passé si tragique, ont montré leur terrible efficacité.

Enfin, en plein écrémage, que représentent de nos jours, les valeurs qui fondaient la Fonction Publique ? La décalcomanie du secteur privé sur le secteur public conduit peut être à ce genre d’écueil (entre autres).

Améliorer

26/01/2011 09h38

Effectivement, les fonctionnaires connaissent de moins en moins les devoirs et obligations, moi le premier alors même que je suis juriste de formation. Seulement, je pense que nous sommes pour la plupart en totale bonne foi et ce, pour les raisons suivantes :
– nos formations supérieures sont généralistes, largement théoriques et à visée globale. A ce stade, rares sont ceux qui anticipent l’éventuelle réussite aux tonnes de concours … personne ne pense donc à s’embarrasser d’une réflexion personnelle sur les droits et obligations d’un statut spécifique …
– nos concours ne visent que l’excellence théorique, le bon élève fort en thème : aucune épreuve n’est destinée à apprécier la qualité de l’engagement public d’un candidat. La faute au système méritocratique français qui, je crois, prend le risque de construire des élites irresponsables.
– d’après mon expérience, nos formations post-concours passent très vite, voire n’évoquent pas du tout, ces droits et obligations. Si rien n’est dit au moment crucial de l’entrée dans « les ordres » (!), comment voulez-vous en appréhender l’importance ?
– du moins pour la FPT, aucun formalisme lors de l’entrée en fonction. On y entre comme dans le privé, à la « vite-fait ». Il suffirait pourtant d’une petite cérémonie, d’une rencontre avec les élus et la direction, pour d’une part valoriser votre engagement, d’autre part lui en rappeler les limites. Prêter serment est un acte sérieux et assimilé comme tel par tous ceux qui s’y plient.

Bref, on a bon dos de tirer sur une ambulance. Je trouve la proposition de l’auteur de l’article (rappeler les règles dans des circulaires internes) … assez chiche. S’il suffisait d’écrire et diffuser un arrêté, circulaire, décret, loi … pour régler un problème … C’est le refuge classique des techno … avec pour conséquence une surabondance de textes légaux, une inflation législative démesurée qui nous bouffe et nous anéantit. Ce problème est autrement plus grave que quelques dénonciations (légitimes ?) d’abus territoriaux …

Cordialement

ALIMAS

11/02/2011 09h17

(09A246A01). TOUTE VÉRITÉ EST-ELLE BONNE À DIRE ? Avant d’écrire le présent commentaire, j’ai tenu à lire le livre de Zoé SCHÉPARD : Absolument dé-bor-dée ! Ou le paradoxe du fonctionnaire, éditeur ALBIN MICHEL. Quelques sous-titres tels que : Dur, dur d’être fonctionnaire ! Ou : Comment faire trente cinq heures par semaine … en un mois ? Etc. … dénoncent de façon humoristique et grinçante, une réalité qui ne peut que déclencher l’ire des personnes concernées. Il faut effectivement, pour oser franchir l’omerta, une certaine qualité et compétence d’écrivaine pour ne pas risquer de sauter soi-même avec les pétards. Le mérite incontestable de Zoé SHÉPARD, c’est de nous révéler des us et coutumes qui pour beaucoup d’entre-eux … sont déjà largement connus ! La particularité, c’est d’être du vécu. Je passerais donc sur le réel plaisir que j’ai eut à la lecture de ce livre, eut égard à sa première qualité à savoir qu’il est remarquablement bien écrit. Quand aux vérités dérangeantes qu’il contient, j’espère que les services concernés auront à chœur de relevé les défis.

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