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contentieux

La loi J21 et les collectivités locales

Publié le 19/04/2017 • Par Auteur associé • dans : Analyses juridiques, Dossiers juridiques

Justice
Evry.fr
Après plus d’un an de débats parlementaires, deux lectures par le Sénat, trois par l’Assemblée nationale, un passage aux forceps après passage en commission mixte paritaire, et une décision globalement positive du Conseil constitutionnel, la loi pour la modernisation de la justice du XXIe siècle a finalement été promulguée le 18 novembre dernier, sous le n° 2016-1547.

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Julia Rotivel et Yvon Goutal

avocats, Cabinet Goutal, Alibert et associés

Cet article fait partie du dossier

Loi J21 : ce qui change pour les collectivités

Évidemment moins révolutionnaire que son intitulé ampoulé ne le laisse à penser, cette loi comporte tout de même de nombreuses mesures dont certaines concernent les collectivités territoriales. Sont notamment organisés plusieurs transferts de compétence en matière d’état civil, ainsi qu’une refonte de la médiation devant le juge administratif. La loi consacre par ailleurs l’existence d’un nouveau type de recours au sein du contentieux administratif, inspiré de la « class action » américaine, qui se subdivise entre une action en « reconnaissance de droit » et une « action de groupe ».

Des modifications affectant l’état-civil

On mentionnera liminairement une souplesse nouvelle, offerte par l’article 49 de la loi, introduisant au code général des collectivités territoriales un article L.2123-30-1. Les mariages pourront être célébrés en dehors de la « maison commune », pourvu que ce soit dans un bâtiment communal, garantissant à la loi une « célébration solennelle, publique et républicaine » et « la bonne tenue de l’état civil ». Le tout sera placé classiquement sous le contrôle du procureur de la République.

Mais la loi innove surtout par des transferts de compétences depuis l’autorité judiciaire vers les officiers d’état civil.

L’article 48 de la loi confie en effet aux officiers d’état civil – en lieu et place du greffier du tribunal d’instance – l’enregistrement des conclusions, modifications et dissolutions des pactes civils de solidarité (Pacs) conclus sous seing privé (les notaires se chargeant de ces formalités s’agissant des pactes civils de solidarité conclus par acte authentique). Cette compétence vient compléter le rôle des officiers d’état civil en la matière, qui étaient déjà chargés d’apposer la mention de pacte civil de solidarité en marge de l’acte de naissance. Dans la pratique, certaines communes organisaient déjà des « célébrations » à l’occasion des Pacs, alors même que le greffier du tribunal d’instance était seul compétent. La cérémonie prendra désormais tout son sens, ce qui rapprochera encore le Pacs et le mariage.

L’officier d’état civil se voit également chargé de l’instruction des demandes de changement de prénom auparavant confiée au juge aux affaires familiales. Il dispose toutefois de la possibilité de recourir à l’intervention d’autres autorités dans le cadre de cette procédure puisque « s’il estime que la demande ne revêt pas un intérêt légitime, en particulier lorsqu’elle est contraire à l’intérêt de l’enfant ou aux droits des tiers à voir protéger leur nom de famille », il saisit sans délai le procureur de la République. Le juge aux affaires familiales, saisi par le demandeur ou son représentant légal en cas d’opposition du procureur de la République, retrouve alors un rôle, mais uniquement en cas de refus, en statuant sur la demande de changement de prénom.

Plus marginalement, l’officier d’état civil sera compétent pour les demandes de changement de nom en vue de porter le nom acquis dans un autre État et inscrit sur le registre d’état civil de ce dernier (code civil, art. 61-3-1 nouveau).

Le transfert de ces différentes compétences, certes plutôt cohérent au vu des missions existantes des officiers d’état civil, a été vivement critiqué en l’absence de contrepartie financière. On comprend aisément que le gouvernement ait souhaité « désengorger » la justice, compte tenu notamment du nombre de pactes civils de solidarité enregistrés chaque année (168 223 en 2013 selon l’étude d’impact de la loi). Mais il n’allait pas de soi que ce transfert massif puisse intervenir sans contrepartie financière. Le garde des Sceaux avait certes justifié l’absence de financement par « des compensations à hauteur de 2,35 millions d’euros, via notamment un amendement qui tend à supprimer les doubles des registres de l’état civil » ; mais l’argument n’avait guère convaincu, dès lors que l’article 51 de la loi subordonne la suppression des doubles des registres d’état civil à la mise en œuvre de traitements automatisés des données de l’état civil qui « satisfont à des conditions et à des caractéristiques techniques fixées par décret ». Autrement dit, pour pouvoir bénéficier d’hypothétiques économies, les collectivités vont devoir commencer par exposer des frais, non déterminés à ce stade.

Le Conseil constitutionnel a été saisi de la critique, sur le fondement de l’article 72-2. Mais par une décision DC n° 2016-739 du 17 novembre 2016, il a jugé que ces dispositions étaient conformes à la Constitution, au double motif que les compétences en cause sont exercées au nom de l’État (voir, pour les CNI, décision n° 2010-29/37 QPC du 22 septembre 2010, commune de Besançon et autres), d’une part, et que, d’autre part, les montants des sommes en jeu n’ont pas pour effet de dénaturer la libre administration des collectivités.

La médiation devant le juge administratif totalement refondue

Dans un double objectif de transposition de différentes directives européennes et de développement des règlements amiables des litiges, la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle procède également à une refonte et un renforcement des modes alternatifs de règlement des différends.

Contrairement à ce qui figurait dans le projet de loi déposé par le gouvernement, il est tout d’abord mis un terme à la coexistence de deux systèmes : la conciliation (par le juge) et la médiation par des tiers.

L’article 5 de la loi crée en effet au sein du code de justice administrative (CJA), au titre Ier du livre II, un chapitre III « La médiation », permettant un mode unique de règlement amiable des différends dont le juge administratif peut connaître : la médiation définie par l’article 213-1 du CJA comme « tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction ». Les articles L.211-4 et suivants du CJA permettant au juge administratif de concilier les parties sont abrogés.

Le champ de cette médiation nouvelle est, dans le même mouvement, étendu à tout litige, alors que « l’ancienne » n’était ouverte qu’aux seuls litiges transfrontaliers (ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011 portant transposition de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale). Le législateur a en effet choisi de soumettre aux obligations de ladite directive l’ensemble des médiations. L’article L.213-2 du CJA prévoit notamment dans cette logique que « le médiateur accomplit sa mission avec impartialité, compétence et diligence » et soumettant la médiation à un principe de confidentialité, ce qui supposera une discipline singulière. La mise en œuvre de la médiation est par ailleurs étendue aux juridictions administratives spécialisées.

Le code réformé prévoit encore que la médiation peut être engagée à l’initiative des parties ou à l’initiative du juge.

L’article L.213-5 nouveau du CJA prévoit, s’agissant de la médiation engagée par les parties que celles-ci peuvent « en dehors de toute procédure juridictionnelle, organiser une procédure de médiation et désigner la ou les personnes qui en sont chargées », mais également « demander au président du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel territorialement compétent d’organiser une mission de médiation et de désigner la ou les personnes qui en sont chargées, ou lui demander de désigner la ou les personnes qui sont chargées d’une mission de médiation qu’elles ont elles-mêmes organisée ». S’agissant des modalités d’organisation de cette conciliation, il est précisé dans ce même article que « lorsque le président de la juridiction ou son délégataire est chargé d’organiser la médiation et qu’il choisit de la confier à une personne extérieure à la juridiction, il détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci ». Dans le respect de la directive 2008/52/CE précitée, et de favoriser le recours à la médiation préalablement à l’engagement d’un recours contentieux, l’article L.213-6 nouveau du CJA précise qu’en cas d’organisation d’une médiation en dehors de toute procédure juridictionnelle « les délais de recours contentieux sont interrompus et les prescriptions sont suspendues à compter du jour où, d’après la survenance d’un différend, les parties conviennent de recourir à la médiation ou, à défaut d’écrit, à compter du jour de la première réunion de médiation ».

L’accord issu d’une telle médiation peut se voir homologué et doté de la force exécutoire par une juridiction saisie de conclusions dans ce sens (CJA, art. L.213-4). Cette porte largement ouverte est essentielle, l’homologation des transactions n’étant encore admise en jurisprudence que par exception, et du bout des lèvres. Or, on sait que l’onction du juge est très vivement recommandée pour les représentants d’une personne publique, toujours soupçonnés d’avoir trahi les intérêts de leur collectivité et la sacro-sainte, mais mal comprise, jurisprudence Mergui (CE, 19 mars 1971, n°  79962, publiée au Recueil).

Conformément à l’article L.213-7 nouveau du CJA, une médiation peut également être ordonnée – avec l’accord des parties – par le président de la formation de jugement « lorsqu’un tribunal ou une cour administrative d’appel est saisi d’un litige ». Cette médiation peut être exercée par un magistrat du tribunal administratif, ce qui restera probablement rarissime, ou « confiée à une personne extérieure à la juridiction » (CJA, art. L213-8).

Toujours afin de transposer la directive n° 2008/52/CE précitée, des dispositions organisant la prise en charge des frais de médiation ont été prévues, à l’instar de ce qui existait déjà pour la procédure civile. Lorsque la médiation est engagée à l’initiative des parties, l’article L.213-5 du CJA prévoit en ce sens que « lorsque le président de la juridiction ou son délégataire est chargé d’organiser la médiation et qu’il choisit de la confier à une personne extérieure à la juridiction, il détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci ». À l’inverse, si la médiation est organisée dans le cadre d’une procédure contentieuse et est confiée à un tiers, « le juge détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci. Lorsque les frais de la médiation sont à la charge des parties, celles-ci déterminent librement entre elles leur répartition… ».

La médiation nouvellement organisée par la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle repose en principe sur le bon vouloir des parties. Toutefois, cette même loi prévoit – à titre expérimental et pour une durée de quatre années – que les recours contentieux « formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle », ainsi que « les requêtes relatives aux prestations, allocations ou autres droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi » pourront faire l’objet d’une médiation préalable obligatoire. Les conditions de mise en œuvre de cette disposition dérogatoire seront précisées dans un décret en Conseil d’État à venir, qui devrait, selon toutes probabilités, concerner la fonction publique territoriale. En principe, cette médiation obligatoire devrait présenter « un caractère gratuit pour les parties » (CJA, art. L.213-5).

L’action de groupe

L’action de groupe, cousine de la « class action » américaine, est longtemps restée ignorée de notre droit positif, qui ne s’en portait pas plus mal. Modernité oblige, elle est apparue en droit positif par l’effet de la loi n° 2014-377 du 17 mars 2014 dite « loi Hamon », en matière de consommation. La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle franchit une nouvelle étape, en lui reconnaissant une place accrue.

Elle est d’abord étendue au juge administratif, l’article 85 de la loi créant en effet au sein du CJA un chapitre  X « L’action de groupe », au sein duquel elle est avant tout définie « lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent un dommage causé par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée en justice en vue des cas individuels présentés par le demandeur » (CJA, art. L.77-10-2). Une telle action peut tendre non seulement à la réparation d’un préjudice, mais également à la cession d’un manquement.

Même si la rédaction est confuse, il semble clair que l’action de groupe ne concerne pas (encore ?) tous les champs du droit. Il résulte en effet clairement de l’étude d’impact de la loi que c’est une démarche progressive, reposant sur la définition d’un cadre procédural général applicable à la fois devant le juge judiciaire mais également le juge administratif que le législateur a souhaité procéder. En l’état, l’action de groupe n’a vocation à être exercée que dans des domaines expressément prévus par le législateur, les dispositions à portée générale ne constituant qu’un cadre général d’action.

Les matières concernées sont énumérées, s’agissant des juridictions administratives, à l’article L.77-10-1 du CJA nouvellement créé. Est concernée l’action de groupe en matière de discrimination, avec une spécificité s’agissant de la discrimination imputable à un employeur, en matière environnementale, de santé et enfin de protection des données à caractère personnel.

En raison de la nouveauté du mécanisme aussi bien que de sa relative complexité, une prochaine fiche d’analyse sera consacrée à l’action de groupe devant le juge administratif. Mais d’ores et déjà, on peut retenir que la procédure est organisée en recourant à un cadre général (chapitre X du titre VII du livre VII du code) complété le cas échéant de dispositions spécifiques.

L’action de groupe en matière environnementale prévoit par exemple qu’une action de groupe ne peut être engagée que par une association agréée (code de l’environnement, art. L.142-3), alors même que, selon le principe général (CJA, art. L.77-10-4), l’action de groupe peut être engagée par une association agréée ou une association déclarée depuis cinq ans au moins.

La portée pratique de l’introduction de l’action de groupe en droit administratif doit certainement être relativisée, si l’on regarde notamment les effets de la loi Hamon dans le secteur de la consommation. L’innovation n’en est pas moins très significative d’un point de vue théorique : elle bouscule en effet le principe fondateur selon lequel « nul ne plaide par procureur » certes aménagé, pour admettre le mandat spécial préalable (CE, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, Rec. p. 977).

C’est en effet, très précisément, une action au nom d’intérêts particuliers sans mandat que la loi pour la modernisation de la justice du XXIe siècle vient consacrer au sein du contentieux administratif. Les voix discordantes, parfois d’autorité, ne manquent évidemment pas pour critiquer cette évolution ; mais il serait erroné de croire que la réforme a été conçue « contre » le Conseil d’État, qui relevait, dans l’avis émis à propos du projet de loi, rendu public par le gouvernement (cf. avis n° 390291 du 30 juillet 2015, point 27) : « s’agissant de l’action de groupe en droit administratif, le Conseil d’État rappelle les travaux conduits en 2009 au sein de la juridiction administrative, qui préconisaient l’ouverture d’une action de groupe dans les domaines du droit administratif pour mieux traiter dans l’intérêt des justiciables comme dans celui des finances publiques, les contentieux sériels, tant pour la réparation des préjudices que pour la reconnaissance des droits individuels ».

L’action en reconnaissance de droit

Dans un esprit comparable à celui animant l’action de groupe, la loi de modernisation de la justice du xxie siècle consacre au sein du CJA (art. L.77-12-1 et suivants) une action en « reconnaissance de droit ». Ce mécanisme, ajouté au projet de loi par la commission des lois (texte déposé le 28 octobre 2015), est largement inspiré d’un rapport remis par le groupe de travail sur l’action collective en droit administratif présidé par Philippe Belaval, chef de la mission d’inspection des juridictions administratives.

Cette action, qui ne tend pas à la reconnaissance d’un préjudice, tend à la « reconnaissance de droits individuels résultant de l’application de la loi ou du règlement » ou au « bénéfice d’une somme d’argent légalement due ou à la décharge d’une somme d’argent illégalement réclamée ». On pense évidemment à des droits à retraite, à traitement, à primes…

À l’instar de l’action de groupe, cette action se distingue des règles classiques du contentieux administratif subordonnant la recevabilité d’une requête à la démonstration d’un intérêt personnel à agir, en ce qu’elle est introduite « en faveur d’un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt ».

L’action en reconnaissance de droit peut être introduite par toute association régulièrement déclarée ou syndicat régulièrement constitué, à condition que figure dans leur objet la défense de l’intérêt partagé par le groupe de personnes concerné. Si le juge fait droit à la demande de reconnaissance de droit, il en détermine « les conditions de droit ou de fait » et peut décider de moduler les effets de sa décision dans le temps au vu des intérêts publics et privés en présence.

L’intérêt d’une telle décision réside dans la possibilité pour les personnes remplissant les conditions définies par le juge, sauf prescription, de se prévaloir directement du jugement de « reconnaissance » auprès d’une autorité administrative ou judiciaire. En cas de refus par l’autorité administrative d’exécuter la décision de reconnaissance de droit, le bénéficiaire potentiel est autorisé à saisir directement le juge de l’exécution aux fins d’injonction à l’autorité compétente. Quant au juge, il devra, en cas de saisine ensuite du prononcé d’une décision en reconnaissance de droits, soulever d’office l’autorité de chose jugée attachée à cette décision.

L’action en reconnaissance de droits permet ainsi d’alléger le travail des magistrats administratifs par rapport au dispositif des requêtes en série, préexistant, qui permet de statuer par ordonnance et qui n’a pas disparu du code de justice administrative (art. R.222-1 6°).

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