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Réforme territoriale : décryptage des points clés du texte définitif

Publié le 01/12/2010 • Par Xavier Brivet • dans : Dossiers d'actualité • Source : Courrier des maires.fr

Le Parlement a définitivement adopté, le 17 novembre, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, après un ultime vote de l'Assemblée nationale. Les parlementaires socialistes ont déposé un recours devant le Conseil constitutionnel contre ce texte.

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I. Le volet intercommunal

La réforme comporte plusieurs mesures importantes : l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale d’ici à 2013, la création du schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI), les nouvelles règles de composition des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI), la désignation directe des élus communautaires (fléchage sur les listes municipales en 2014 pour les élus au scrutin de liste), la création d’un schéma de mutualisation des services entre les communes et communautés.

1. Achèvement de la carte intercommunale

L’année 2011 sera une année capitale de transition pour les communes et leurs groupements.

2011 : recomposition des commissions départementales de la coopération intercommunale au 1er trimestre et réalisation des schémas départementaux de coopération intercommunale d’ici au 31 décembre. Le projet de schéma est soumis par le préfet aux communes, EPCI et syndicats concernés qui doivent se prononcer dans les trois mois. Puis, le projet de schéma et les avis sont transmis à la CDCI, qui a quatre mois pour le modifier (à la majorité des 2/3 de ses membres). Le schéma est arrêté par le préfet et publié. Il est réactualisé tous les six ans. Toute création de syndicat devra être compatible avec le SDCI.

2012-2013 : le préfet peut initier par arrêté tout projet de création, de modification ou de fusion de communautés et de syndicats pour la mise en oeuvre du schéma (y compris en l’absence ou en dehors du schéma, avec pouvoir d’amendement de la CDCI dans les trois mois).

1er juin 2013 : achèvement de la carte intercommunale. A partir de cette date, le préfet peut rattacher une commune isolée ou créant une enclave ou une discontinuité territoriale à un groupement et passer outre le désaccord de la communauté de rattachement sauf si la CDCI s’est prononcée en faveur d’un autre projet. Ces dispositions ne s’appliquent pas aux départements de la petite couronne en région Ile-de-France (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne).

2. Le rôle clé de la commission départementale de coopération intercommunale

Une nouvelle élection des membres de la CDCI devra intervenir dans les 3 mois suivant la promulgation de la loi.

Composition et rôle
Les règles de composition de la CDCI sont modifiées : elle sera composée de 40 % de maires, adjoints ou conseillers municipaux (et non plus 60 %), 40 % de représentants d’EPCI (et non plus 20 %), 5 % de représentants de syndicats, 10 % de représentants du conseil général et 5 % du conseil régional.

La CDCI sera associée étroitement à la définition du schéma départemental de coopération intercommunale, d’ici à la fin de l’année 2011. Elle peut être saisie par le préfet ou à la demande de 20 % de ses membres de tout projet de création d’EPCI ou de modification de périmètre. Le projet de fusion d’EPCI peut être initié par elle.

3. Trois nouveaux échelons

Métropoles. Elles regrouperont plusieurs communes formant un ensemble de 500 000 habitants (les 4 communautés urbaines créées en 1966 peuvent obtenir ce statut), pour élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social, afin d’améliorer la compétitivité et la cohésion.

La métropole peut résulter d’une création ex nihilo, d’une transformation d’EPCI à fiscalité propre préexistant, avec ou sans extension de périmètre, ou encore d’une fusion d’EPCI. L’initiative appartient aux communes, le cas échéant, au conseil communautaire, mais pas au préfet. La continuité territoriale entre les communes n’est pas exigée. La métropole se substitue aux EPCI inclus dans son périmètre. Le régime fiscal est aligné sur celui d’une communauté urbaine.

A noter
Conformément à la demande de l’Association des maires de France (AMF), les députés ont rétabli en deuxième lecture l’autonomie fiscale et financière des communes membres d’une métropole, ainsi que l’accord des 2/3 des membres du conseil métropolitain pour le transfert des équipements de proximité.

Pôle métropolitain. Il regroupe des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants dont un de plus de 150 000 habitants (50 000 hab. dans les zones frontalières). La continuité territoriale entre les EPCI n’est pas exigée. Le pôle est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés. Sa création peut être décidée par arrêté préfectoral.

Le pôle a pour objet des actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche et de l’enseignement supérieur, de la culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des Scot et le développement des infrastructures et des services de transport, afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infradépartemental ou infrarégional.

Commune nouvelle. Elle pourra être créée en lieu et place de communes contiguës, à la demande des conseils municipaux, des 2/3 des communes membres d’une communauté représentant les 2/3 de la population totale, d’un EPCI ou du préfet. La décision est prise par arrêté du préfet soit après accord unanime des conseils municipaux, soit après accord des 2/3 des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population et consultation des électeurs de chaque commune (plus de la moitié des électeurs inscrits doit y participer ; l’accord doit correspondre à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits). Aucune commune ne pourra ainsi être intégrée sans son accord au sein de la commune nouvelle.

Par ailleurs, en cas de création d’une commune nouvelle en lieu et place de communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre, l’arrêté du préfet portant création de ladite commune nouvelle emporte également suppression de l’EPCI dont étaient membres les communes intéressées. L’ensemble des biens, droits et obligations de l’EPCI supprimé et des communes dont est issue la commune nouvelle est transféré à cette dernière.

La commune nouvelle est substituée aux communes et, le cas échéant, à la communauté supprimée dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. C’est une collectivité territoriale soumise au même régime que les communes : elle dispose d’un conseil municipal et d’un maire.
La commune nouvelle bénéficie de la fiscalité communale. Pendant douze ans, s’applique un régime d’intégration fiscal des quatre taxes directes locales. Elle perçoit les différentes parts de la dotation forfaitaire des communes et leurs dotations de péréquation.
Sauf délibération contraire du conseil municipal de la commune nouvelle dans le délai de 6 mois après sa création, les anciennes communes deviennent des communes déléguées, jusqu’au prochain renouvellement municipal. Le maire délégué et le conseil de la commune déléguée disposent des mêmes prérogatives que le maire et le conseil d’arrondissement (type PLM). Le maire délégué est officier d’état civil et officier de police judiciaire, tout comme le maire de la commune nouvelle.

A noter
Le régime de la loi dite « Marcellin » continue à s’appliquer aux communes qui ont fusionné (communes associées) avant publication de la loi. Les communes associées peuvent, par délibération du conseil municipal de la commune, devenir des communes déléguées.

4. La nouvelle gouvernance

Election des délégués des communes
A partir de 2014, les EPCI à fiscalité propre sont administrés par un organe délibérant composé de délégués élus au suffrage universel direct dans le cadre de l’élection municipale pour toutes les communes dont le conseil est élu au scrutin de liste. L’abaissement du seuil du scrutin de liste dans les communes de 500 habitants est prévu dans le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale non encore examiné par le Sénat. Dans les autres communes (- de 500 hab.), les délégués sont élus par le conseil municipal en son sein.

A noter
Jusqu’aux prochaines élections, les délégués sont désignés par le conseil municipal de chaque commune dans les conditions prévues pour l’élection des délégués entre deux renouvellements des conseils municipaux.

Composition de l’assemblée des communautés et métropoles
Dans les communautés de communes et d’agglomération, la répartition des sièges au sein des organes délibérants est fixée par accord des 2/3 des communes représentant la moitié de la population ou l’inverse. La répartition doit tenir compte de la population de chaque commune. Toutes les communes disposent au moins d’un siège et aucune n’en dispose de plus de la moitié. Le nombre de sièges total ne peut pas excéder de plus de 10 % le nombre de sièges pouvant être attribué en fonction de la règle de la proportionnelle. S’il n’y a pas d’accord, c’est le système des communautés urbaines et des métropoles qui s’applique.

Dans les communautés urbaines et les métropoles, le nombre des délégués est établi à partir d’un tableau. L’attribution des sièges de ce tableau se fait selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne, un siège étant ensuite attribué aux communes n’ayant pu bénéficier de cette répartition. Si une commune dispose de plus de la moitié des sièges, ceux-ci sont redistribués aux autres communes suivant la règle de la plus forte moyenne.

Attention
Les délibérations concernant la répartition des sièges (accord local ou règle proportionnelle), doivent intervenir avant le 30 juin 2013 – année précédant le renouvellement général des conseils municipaux.

Désignation des délégués suppléants
Dans les communautés de communes et d’agglomération, si une commune n’a qu’un délégué, elle désigne, dans les mêmes conditions (selon le système du fléchage ou par le conseil municipal), un suppléant qui siège avec voix délibérative en l’absence du titulaire, s’il n’a pas donné procuration. Lorsque les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, le délégué suppléant est de sexe opposé au titulaire.

Composition du bureau des EPCI
Le nombre de vice-présidents est plafonné à 20 % de l’effectif total de l’organe délibérant dans la limite de 15, ce nombre pouvant être porté à 4 dans les petites communautés.

A noter
Les projets en cours ayant fait l’objet d’un arrêté de périmètre par le préfet avant la publication de la loi ne seront pas soumis à l’application des nouvelles règles sur la composition des organes délibérants.

5. Transferts de compétences communes-EPCI

Le Parlement a privilégié le statu quo sur les conditions de transfert de nouvelles compétences statutaires et les modalités de définition de l’intérêt communautaire. Ainsi, comme le souhaitait l’AMF, la procédure de transfert et d’exercice de la police du stationnement et de la circulation ainsi que celle relative à la sécurité des manifestations culturelles et sportives dans les établissements communautaires ne changent pas : le transfert est facultatif, il est décidé à l’unanimité des maires (sauf dans les communautés urbaines), et il s’exerce par arrêtés conjoints.

Police spéciale
La seule évolution notable concerne l’exercice, par le président de l’EPCI, des pouvoirs de police spéciale relatifs à des compétences transférées lui permettant de réglementer l’assainissement, l’élimination des déchets ainsi que le stationnement des gens du voyage. Sous réserve que les maires ne s’y opposent pas dans leur commune.

En effet, dans le délai de 6 mois après l’élection du président de la communauté (ou un an après le vote de la loi), les maires peuvent s’opposer &mdash individuellement – au transfert de leurs pouvoirs de police. Dans ce cas (et pendant le même délai de 6 mois), le président peut refuser le transfert automatique des pouvoirs de police spéciaux à son profit lorsque celui-ci n’émane pas de l’ensemble des maires des communes membres.

6. Finances intercommunales

Les transferts financiers et fiscaux des communes vers les EPCI sont subordonnés à un accord unanime des conseils municipaux concernés.

Unification de la DGF à l’échelle intercommunale
Sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, la communauté peut percevoir en lieu et place des communes membres le montant de leur dotation globale de fonctionnement (DGF).

Dans ce cas, elle met en place une dotation de reversement, dont le montant versé à chaque commune est fixé par le conseil à la majorité de 2/3 des suffrages exprimés. Il est calculé en tenant compte prioritairement :

  • de l’écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l’EPCI ;
  • et de l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l’EPCI.

Cette dotation de reversement constitue une dépense obligatoire.

Unification de la fiscalité directe
La communauté et ses communes membres peuvent décider, sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de procéder à l’unification de l’un ou de plusieurs des impôts directs suivants :

  • la taxe d’habitation ;
  • la taxe foncière sur les propriétés bâties ;
  • la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Pour chaque taxe dont l’unification est décidée, le taux est voté par le conseil communautaire dans les mêmes conditions (et limites) que celles applicables aux communes. La 1 re année, le taux « unique » de TFB et de TFPNB ne peut dépasser le taux moyen pondéré constaté l’année précédente. S’agissant de la taxe d’habitation, celui-ci ne peut dépasser le taux moyen harmonisé des communes membres, constaté l’année précédente.

Si l’EPCI perçoit une fiscalité additionnelle l’année précédant celle de l’unification, le taux moyen est majoré du taux de la taxe additionnelle perçue par l’EPCI l’année précédente. S’applique une période de lissage des taux dans chaque commune de 10 ans maximum, en fonction de l’écart entre les taux.

A noter
Une disposition prévoit que les maires des communes membres d’un EPCI sont informés chaque année, lors de la communication du rapport d’activité avant le 30 septembre, de l’utilisation des crédits de l’EPCI sur leur territoire.

Mutualisation commune-EPCI
La réforme territoriale régularise les conventions de mise à disposition de services. Le transfert de compétences d’une commune à un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre.
Les communes peuvent conserver tout ou partie des services œuvrant dans les domaines transférés. Elles disposent d’un délai d’un an pour se mettre en conformité. Les mises à disposition de services peuvent également se faire de l’EPCI vers les communes, lorsqu’elles présentent un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services.
Une communauté et ses communes membres peuvent se doter de services communs par convention. Une communauté peut se doter de biens qu’elle partage avec ses communes membres dans le cadre d’un règlement de mise à disposition.
L’année qui suit son élection, le président de la communauté établit un rapport sur la mutualisation et un projet de schéma à mettre en œuvre pendant la durée du mandat.

7. Les syndicats intercommunaux

Fusion
Des syndicats de communes et des syndicats mixtes peuvent être autorisés à fusionner. L’initiative appartient soit aux membres des syndicats, aux comités syndicaux, au préfet ou à la CDCI. Le projet de fusion, arrêté par le préfet, dresse la liste des syndicats intéressés.
Il peut être amendé par la CDCI (à majorité des 2/3). Les syndicats concernés sont consultés sur le projet de périmètre et les statuts. Leur avis est réputé favorable s’il n’intervient pas dans un délai de trois mois après la notification du projet d’arrêté.

La fusion peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés, après accord des organes délibérants des membres des syndicats sur l’arrêté dressant la liste des syndicats intéressés à la fusion et sur les statuts du nouveau syndicat.
Cet accord doit être exprimé par les deux tiers au moins des organes délibérants des communes ou des EPCI membres des syndicats inclus dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de ceux-ci, ou l’inverse.

L’établissement public issu de la fusion constitue de droit soit un syndicat de communes lorsqu’il résulte de la fusion exclusive de syndicats de communes, soit, dans le cas contraire, un syndicat mixte. L’ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics fusionnés est transféré au syndicat issu de la fusion. Celle-ci est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d’aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.

Dissolution
La loi prévoit que les syndicats intercommunaux et mixtes sont dissous de plein droit lorsqu’ils ont transféré l’intégralité de leurs compétences à un EPCI à fiscalité propre ou à un syndicat mixte ou qu’ils ne comptent plus qu’un seul membre.

Par ailleurs, dès la publication du SDCI ou pendant l’année 2012, le préfet pourra proposer la dissolution, la modification du périmètre ou la fusion de syndicats intercommunaux ou de syndicats mixtes « fermés ».

A défaut d’accord des membres du syndicat et sous réserve de l’achèvement de la procédure de consultation, le ou les représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés pourront, jusqu’au 1 er juin 2013, par décision motivée, après avis de la CDCI, dissoudre le syndicat.

De même, dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale ou au plus tard à compter du 1 er janvier 2012, le représentant de l’Etat dans le département pourra proposer, jusqu’au 31 décembre 2012, pour la mise en œuvre du schéma, la modification du périmètre de tout syndicat de communes ou syndicat mixte.

Attention
Désormais, la création d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte ne pourra être autorisée par le représentant de l’Etat dans le département que si elle est compatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale.

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II. Les conseillers territoriaux élus en 2014

La loi du 16 février 2010 organise la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. Elle écourte les mandats des conseillers généraux et régionaux qui céderont leur place aux conseillers territoriaux.

Le mandat des conseillers régionaux élus les 14 et 21 mars 2010 est donc de quatre ans, et celui des conseillers généraux qui seront élus les 20 et 27 mars 2011 sera de trois ans.

La réforme territoriale organise l’élection et la répartition des conseillers territoriaux.

1. Mode d’élection

Détenteurs d’un mandat unique, les conseillers territoriaux appelés à siéger dès 2014 dans les assemblées régionale et départementale seront élus pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de cantons redécoupés. Le gouvernement a écarté l’instauration d’une dose de proportionnelle. Le seuil pour se maintenir au second tour est fixé à 12,5 % des inscrits.

2. Répartition

Le gouvernement a présenté un tableau de répartition de 3 496 conseillers territoriaux, par régions et départements, contre 6 000 conseillers généraux et régionaux aujourd’hui. [Cette répartition, prévue par l’article 6 de la loi a été censurée par le Conseil constitutionnel le 9 décembre 2010]

3. Parité

Pour favoriser la parité, le suppléant du conseiller territorial devra être du sexe opposé. Le financement public des partis politiques sera modulé en fonction du respect de la parité des candidatures aux élections territoriales.

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III. Les financements croisés

Le texte limite les financements croisés. Il pose le principe d’une « participation minimale du maître d’ouvrage » au financement d’une opération d’investissement et celui du « non-cumul des subventions » du département et de la région à un projet communal ou intercommunal.

1. Participation des départements et des régions

Le département peut contribuer au financement des opérations de maîtrise d’ouvrage des communes et de leurs groupements, la contribution de la région se limitant aux opérations d’envergure régionale. Les délibérations du département et de la région accordant une subvention font état de l’ensemble des subventions accordées au projet. Ces collectivités sont tenues d’annexer à leur compte administratif un état récapitulatif des subventions aux communes (objet, montant, rapport montant/population). Ces dispositions sont applicables au 1 er janvier 2012.

2. Non-cumul

A compter du 1 er janvier 2015, à défaut d’adoption d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services entre la région et les départements, aucun projet ne peut bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement et de fonctionnement du département et de la région, sauf ceux des communes de moins de 3 500 habitants ou des communautés de moins de 50 000 habitants.

Attention
Cette disposition n’est pas applicable aux subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme (quelle que soit la population des communes ou des EPCI), ni au-delà de 2015 si un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services a été adopté dans la région concernée (lire, ci-dessous, le point V). L’interdiction de cumul de subvention ne s’applique pas non plus aux opérations relevant des contrats de projet Etat-région ou de maîtrise d’ouvrage d’Etat.

3. Participation du maître d’ouvrage

Toute collectivité territoriale (ou groupement) maître d’ouvrage assure une participation minimale au financement d’une opération d’investissement. Le seuil minimal de participation est fixé à 20 % du montant total des financements publics. Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités d’application de cet article qui entrera en vigueur le 1 er janvier 2012.

Attention
Par dérogation et quelle que soit la taille des collectivités, ces dispositions ne s’appliquent pas aux investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine. Des dérogations sont également prévues pour les opérations de rénovation de monuments protégés et celles destinées à réparer les dégâts causés par des calamités publiques.

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IV. Répartition des compétences

Les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif, sauf lorsque la loi prévoit, à titre exceptionnel, qu’une compétence est partagée entre plusieurs collectivités territoriales. C’est le cas des compétences en matière de tourisme, de culture et de sport qui demeurent partagées entre les communes, les départements et les régions.

1. Délégation

Une collectivité peut déléguer à une collectivité d’une autre catégorie (ou à un EPCI à fiscalité propre) une compétence dont elle est attributaire, exclusive ou partagée, par convention d’objectifs et pour une durée limitée.

2. Spécialisation

La réforme prévoit une spécialisation des compétences des départements et des régions. Ces collectivités peuvent néanmoins se saisir, par délibération spécialement motivée, de « tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ».

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V. Schéma des compétences région-départements et mutualisation

Les dispositions relatives aux compétences entrent en vigueur le 1 er janvier 2015. Elles devront faire l’objet d’une évaluation après 3 ans d’application et de propositions de mesures d’adaptation nécessaire le cas échéant.

1. Schéma

Dans les six mois suivant l’élection des conseillers territoriaux (mars-septembre 2014), le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux peuvent élaborer conjointement un schéma d’organisation des compétences (qui fixe les délégations de compétences, l’organisation des interventions financières de la région et des départements en matière d’investissements et de fonctionnement) et de mutualisation des services.

Chaque métropole constituée sur le territoire de la région est consultée de plein droit à l’occasion de l’élaboration, du suivi et de la révision du schéma. Ce dernier concerne au moins les compétences relatives au développement économique, la formation professionnelle, les collèges et les lycées, les transports, les infrastructures (voies et réseaux), l’aménagement des territoires ruraux et les actions environnementales. Il est approuvé par délibérations concordantes de la région et de chacun des départements. Il est mis en œuvre par des conventions de délégation de compétences et de mutualisation de services.

2. Mutualisation

Les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements ou les syndicats mixtes peuvent, par convention, assurer l’exercice en commun d’une compétence reconnue par la loi ou transférée entre eux.

Une telle convention précise les modalités de mutualisation de leurs services (par mise à disposition ou regroupement) et de leurs équipements. Elle fixe également les conditions de remboursement de frais de fonctionnement.

Les départements, les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes « ouverts » auxquels ils appartiennent peuvent également s’associer au sein d’un syndicat mixte pour mettre en commun leurs services fonctionnels. Ces derniers se définissent comme des services administratifs ou techniques concourant à l’exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachés à ces compétences.

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Précisions sur l’application de la loi

A l’exception des dispositions concernant la désignation des conseillers communautaires (ou métropolitains) et de celles relatives à la composition de l’organe délibérant et du bureau des EPCI à fiscalité propre existants, la réforme territoriale est d’application immédiate, y compris en Ile-de-France.

L’abaissement du seuil du scrutin de liste dans les communes de 500 habitants permettant notamment le fléchage des délégués communautaires en 2014 est prévu dans le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale en instance d’examen au Sénat.

Au Parlement

Les textes complémentaires en instance d’examen :

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Commentaires

Réforme territoriale : décryptage des points clés du texte définitif

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Nelly

01/05/2014 08h17

Depuis la loi de 2007 ( loi récente, qui nous donne à penser que la cohérence et la planification sont absents dans la politique) le Président du Conseil Général est garant de la protection de l’enfance sur son département. Qui occupera cette fonction dans cette nouvelle configuration, puisqu’à terme les départements disparaîtront?

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