Les bibliothèques départementales de prêt face à un flou juridique

Missionnée par le Service du livre et de la lecture (SLL, ministère de la Culture) pour analyser l’environnement juridique des bibliothèques et ses évolutions, la juriste Marie Cornu, spécialiste du droit de la culture et son équipe de l’lnstitut des sciences sociales du politique (ISP, CRNS-ENS Cachan, Paris-Saclay, Université Paris-Nanterre) devraient remettre leur rapport dans le courant du mois de mars 2017. Leur feuille de route est notamment d’apporter des éléments de réponse à la question : faut-il envisager une loi sur les bibliothèques ?

Compétence départementale obligatoire ?

Contrairement aux musées et aux services d’archives, les équipements de lecture publique ne disposent pas de textes législatifs dédiés. Bien évidemment,  les activités des bibliothèques ne se déroulent pas pour autant hors cadre juridique : elles s’inscrivent dans le Code de la propriété intellectuelle (droit d’auteur, droit de prêt), le Code du patrimoine (collections classées), le Code général des collectivités territoriales (CGCT), etc. Pour ce qui est des compétences des collectivités, la création d’une bibliothèque est une compétence facultative pour les communes.

D’ailleurs, 55% des 35 585 communes ⁽¹⁾, ne disposent pas d’un tel équipement, comme le rappelle un rapport publié en 2016 ⁽²⁾ par l’Inspection générale des bibliothèques. En revanche, l’usage est de considérer que le Code du patrimoine fait obligation aux départements d’être dotés d’une bibliothèque départementale de prêt (BDP). Les BDP sont les héritières des bibliothèques centrales de prêt (BCP) créées par l’ordonnance du 2 novembre 1945, et transférées aux conseils départementaux par la loi de décentralisation du 22 juillet 1983 (art. 60).

95 BDP

L’ordonnance de 1945 avait pour objet « de créer une bibliothèque centrale de prêt par département, dans la limite des crédits inscrits au budget annuel du ministère de l’Education nationale », rappelle l’Association des directeurs de BPD (ADBDP) au chapitre « histoire des BDP » de son site web. Et de souligner qu’il a fallu 20 ans pour couvrir le territoire.

Aujourd’hui, hormis dans la « petite couronne » de Paris (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val de Marne) et la capitale ⁽³⁾ elle-même, c’est-à-dire les territoires les plus urbanisés de la France, chaque département a une BDP, soit 95 équipements et non plus 96, depuis le 1er juin 2016.

Une première en métropole

A cette date, le conseil départemental des Yvelines a fermé sa BDP et fondu ses missions dans un « pôle de développement culturel ». Un coup de massue pour l’ensemble de la profession dont les certitudes ont été entamées et qui redoute de voir d’autres départements s’inspirer des Yvelines.

Le cas des Yvelines constitue une première à l’échelle de la métropole, puisque jusqu’à présent seule la Réunion avait fermé sa BDP en 2009, estimant que toutes les communes du département sont pourvues d’une bibliothèque, y compris les 7 qui ont moins de 10.000 habitants ⁽⁴⁾.

Pas de retrait des missions

« Sans ambiguïté, l’Etat estime que les BDP ne doivent pas se retirer de leurs missions sur les territoires, affirmait Nicolas Georges, directeur du livre et de la lecture, quelques jours plus tard, lors du dernier congrès de l’Association des bibliothécaires de France (ABF). Mais pour le conseil départemental des Yvelines, il n’est pas question de renoncement, mais de réorganisation pour prendre en compte l’évolution des besoins des bibliothèques municipales.

L’inspection générale des bibliothèques (IGB) étudie actuellement le cas yvelinois. La synthèse de son inspection sera portée à la connaissance de la profession dans le cadre du prochain rapport annuel d’activités de l’IGB. Dans un tel contexte, autant dire que les conclusions des experts de l’ISP sont attendues avec impatience par les professionnels et les élus à la culture.

BDP du Bas-Rhin, à Truchtersheim, ©BDBR

Ambiguïtés juridiques

Mais, à ce stade, les juristes peinent à trancher, comme l’a montré un séminaire juridique organisé le 30 janvier 2017 par l’ADBPD, l’ISP et le Service du livre et de la lecture. Car la loi de décentralisation de 1983 « reste très ambigüe », a insisté Noé Wagener, docteur en droit public et chercheur à l’ISP. La loi stipule que « les bibliothèques centrales de prêt sont transférées aux départements », sans autre précision.

« Le législateur a transféré un service sans prendre la peine de fixer les termes de ce service, analyse le chercheur. On peut certes considérer que quand on transfère un service, on se place dans une problématique de durée, et, intuitivement, on ne transfère pas une mission pour qu’elle soit abandonnée. Cela étant, le législateur aurait dû déterminer quelles sont exactement les missions transférées aux départements, pour écarter toute interprétation selon laquelle on n’aurait transféré qu’un bâtiment ou des agents, mais pas une mission ».

Quelle serait la décision d’un juge ?

Noé Wagnerer estime que les juristes ont « du mal à saisir les obligations des départements. » Et d’envisager la situation d’un juge qui aurait à répondre à la question : un département peut-il ne pas exercer la compétence d’une BPD ? « Nul ne peut dire aujourd’hui quelle pourrait être sa décision », convient le juriste.