Données publiques : une nouvelle économie des services publics en débat

1. Qu’est-ce qu’une donnée publique réutilisable ?
2. Identifier les données publiques disponibles
3. Pas de contrôle sur la réutilisation
4. Tarification, redevance, et retour sur investissement
5. Différents types de licences

C’est une ordonnance du 6 juin 2005, transposition d’une directive européenne du 17 novembre 2003, qui modifie la loi du 17 juillet 1978 en créant un droit de réutilisation des données publiques. Il s’agit de permettre aux citoyens, aux acteurs économiques, aux chercheurs, de se saisir de données publiques pour produire… ce qu’ils jugent utile : un site sur l’activité de chaque député, une cartographie interactive des lieux accessibles aux personnes handicapées, la disponibilité en temps réel des vélos en libre-service à Rennes, ou à Bordeaux, le recensement de la biodiversité à Montpellier, ou les faits de criminalité par quartier à New York. Et tout ce qui n’est pas encore imaginé.

Avec, d’un côté le développement des technologies du web et du web mobile et, de l’autre, la masse considérable de données produites ou collectées par les administrations, le potentiel, économique et social, est jugé énorme. La Commission européenne, qui milite activement pour le développement d’une économie du numérique et une société de la connaissance estime le marché des données publiques à plus de 27 milliards d’euros. La Fondation internet nouvelle génération (FING), acteur important de l’Open data public, met aussi en avant le potentiel d’innovation sociale et démocratique.

Quelques villes ou territoires pionniers se sont engagés dans ce mouvement de l’Open data, mais il reste encore méconnu, et sous-exploité par les collectivités locales. Pour une administration, ouvrir ses données pour réutilisation peut soulever des questions d’ordre juridique, et bousculer les pratiques ou des principes.

1 – Qu’est-ce qu’une donnée publique réutilisable ?

Juridiquement, le droit de réutilisation découle en partie du droit d’accès aux documents administratifs, régulé par la Cada : les documents ou informations librement accessibles ou publiés par l’administration (hors service public industriel et commercial) sont réutilisables.
Cette règle comporte trois exceptions : les documents contenant des données personnelles, les informations détenues par des organismes culturels ou d’enseignements et de recherche, et les données sur lesquelles des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.

Concrètement, il faut distinguer deux sortes d’information publiques, précise Charles Népote, directeur du programme Réutilisation des données publiques de la FING : les documents, type PDF, qui sont peu structurés et donc peu réutilisables pour créer de la valeur, et les données qui, elles sont très structurées. Les données, ce sont des mesures, des statistiques, des coordonnées géographiques, des horaires, des longueurs, des quantités…. Leur exploitation par des réutilisateurs permet le croisement, l’agrégation, et la création de nouveaux services ou de nouvelles connaissances.

2 – Identifier les données publiques disponibles

Pour favoriser la réutilisation, la loi « Cada » de 1978 impose aux administrations la tenue d’un répertoire de leurs données publiques, porté à la connaissance des usagers et réutilisateurs. Une obligation que très peu de collectivités locales ont mise en œuvre, à l’inverse des services de l’Etat, poussés par l’action de l’Agence du patrimoine immatériel de l’Etat (Apie).

Les collectivités pionnières font preuve de pragmatisme. En théorie, nous avons une centaine de logiciels métiers, qui produisent de la donnée, même si tous ne sont pas complètement renseignés. Cela donne une masse considérable de données sur laquelle s’appuyer, relève Philippe de Tilbourg, collaborateur de cabinet en charge du numérique à la communauté urbaine de Bordeaux.
De fait, les collectivités publient sur leurs sites internet, donc dans un format communicable et réutilisable, quantité de données relatives aux services aux administrés. L’ensemble de ces données peut constituer la première brique d’une logique d’open data.

A Montpellier, Jean-Marie Bourgogne, qui est chargé d’animer le projet Montpellier numérique précise ainsi que nous prévoyons de publier toutes les données disponibles qui ne posent aucune question relative aux données personnelles, ou à une « sensibilité. Cet ex de la FING ajoute : Nous discutons pour cela avec les services qui nous disent ce qui peut être sensible, à leurs yeux, par exemple les données sur les réseaux haute tension.

La communauté de Brest Océane est confrontée à une autre question, celle de la propriété des données. En mars 2010, elle a adopté – première du genre, avant Rennes – une délibération déclarant l’ouverture de ses données géographiques, issues de son SIG. Mais, les données du SIG viennent de différentes sources : les services internes, les délégataires… Mais pour ce qui concerne le réseau électrique ou de télécommunications, dont les données nous sont fournies par France Télécom ou EDF, la propriété est plus difficile à déterminer. Aujourd’hui, je n’ouvrirais pas les informations sur le réseau EDF, alors même que ce sont probablement des données publiques, prévient François Vigouroux, responsable du SIG.

Les données qui ne posent aucun problème de propriété sont légions, et permettent de fournir, déjà, aux réutilisateurs une matière première très riche. Pour les autres, les collectivités vont devoir identifier les droits que des tiers peuvent détenir, ou négocier avec eux leurs conditions de mise à disposition.

Droit de propriété des agents
Un autre cas pourra se poser : celui du droit de propriété intellectuelle des agents publics, reconnu par le code de la propriété intellectuelle. Le droit d’auteur appartient à l’agent, mais avec un mécanisme de cession légale des droits non commerciaux à son administration, relativise Thomas Saint-Aubin, chargé d’enseignement en droit de la propriété intellectuelle à Paris I Panthéon-Sorbonne. Pour les droits commerciaux, il faut que l’administration lève son droit de préférence pour en disposer. En principe, l’administration devrait ensuite prévoir un mécanisme d’intéressement de l’agent aux produits tirés de l’exploitation de l’œuvre, mais le décret n’est pas encore paru. Pour Anne Josso, secrétaire générale adjointe de la Cada (lire l’interview) c’est un point qui fait peur, mais à titre personnel, je crois que les agents publics n’ont des droits que dans des cas particuliers, et que cela ne concerne qu’une faible part des informations réutilisables détenues par l’administration.

3 – Pas de contrôle sur la réutilisation

Dès lors qu’une administration libère des données, ou qu’elle est tenue de faire droit à une demande, elle ne peut exercer aucun contrôle sur ce qu’en feront les réutilisateurs, sous réserve toutefois que ces derniers se conforment aux principes généraux du droit de réutilisation.
Les réutilisateurs n’ont pas à demander d’autorisation si les informations sont librement communicables, et ils ont pour seules contraintes légales de ne pas les altérer, ou en dénaturer le sens, et de mentionner leurs sources et leur dernière date de mise à jour.

Cette liberté accordée aux réutilisateurs ne va pas sans troubler, dans les administrations ou chez les élus. Souvent, les agents publics estiment que les demandes des réutilisateurs ne sont pas légitimes, soit qu’ils demandent des données qui ne les concernent pas, comme des pièces de marchés publics, soit qu’ils créent des services qui, selon les fonctionnaires, relèvent des missions de service public, relate Anne Josso. Il peut exister parfois un sentiment de dépossession dans les administrations, mais en réalité il n’en est rien, confirme Danielle Bourlange, directrice générale adjointe de l’APIE. Il n’y a rien d’anormal à ce que des opérateurs économiques créent de la valeur avec des données produites par les administrations. Il n’y a donc pas de dépossession mais au contraire, une valorisation. D’où l’intérêt des initiatives, comme celle de la ville de Rennes, qui montrent le potentiel de création de valeur économique et sociale.

Perte de pouvoir
Pour les élus, c’est la perte de pouvoir sur les informations qui est en jeu. Le « risque » : que les réutilisateurs fassent un « mauvais usage de ces données », mettant en cause la légitimité de leur politique. L’exemple des Etats-Unis, où les réutilisateurs se sont rués sur les données de criminalité pour produire des cartographies par ville, ou quartier, est souvent cité.
Mais d’autres exemples sont aussi avancés, comme la localisation des embouteillages, ou de la pollution, qui mettraient en lumière les failles, réelles ou supposées, d’une politique locale, surtout si ces informations étaient exploitées par l’opposition.

Mais ceux qui se sont frottés à l’ouverture des données relativisent ces risques, au premier rang desquels, Michel Briand, vice-président de Brest Métropole Océane, en charge de l’aménagement numérique du territoire : J’anime des sites participatifs depuis 2003. En permettant l’écriture à tous, y compris les opposants. Certes, nous avons pris un risque, mais en fait, nous n’avons jamais rencontré de vrais problèmes. Je crois que les peurs sont dans nos têtes. En général, une dynamique d’ouverture entraîne une participation positive. Si on veut faire de la bonne politique, il faut donner de l’information. Et puis, qu’avons-nous à cacher ? Il faut vraiment se poser cette question.

4 – Tarification, redevance, et retour sur investissement

La loi Cada de 1978 précise que les administrations sont libres de fixer des redevances, qui tiennent compte notamment des coûts de mise à disposition des données. Mais une marge de manœuvre est laissée à l’administration pour la tarification, qui ne doit cependant pas entraver l’accès aux réutilisateurs. Cette redevance doit être décrite dans une licence (lire l’encadré), fournie par l’établissement public aux réutilisateurs. En général, la réutilisation des données pour un usage non commercial sera libre de toute redevance. Il en va tout autrement pour les usages commerciaux.

Le potentiel économique attribué au marché de la réutilisation des données aiguise l’appétit des opérateurs économiques, de certaines administrations, et suscite un vif débat dans la sphère publique.

Le site de la fondation pour la recherche sur les administrations publiques et les politiques publiques (Frap), de tendance libérale, écrit que les données publiques représenteraient « un marché de 820 millions d’euros mais qui pourrait atteindre 1,3 milliard d’euros », ce qui « représente une source supplémentaire de revenus que les ministères désireraient ardemment capter dans un contexte de contrainte budgétaire particulièrement forte. Or désormais, ils en ont l’opportunité et le moyen ».

Les redevances peuvent inclure, outre le coût de mise à disposition et de traitement des informations en vue de leur réutilisation (par exemple l’anonymisation), une rémunération raisonnable des investissements, dont une part au titre de la propriété intellectuelle. Dans certains cas, les redevances peuvent même prévoir un intéressement au chiffre d’affaires…
C’est ainsi le cas d’un arrêté du 4 août 2010, qui prévoit un intéressement de 20 % du chiffre d’affaires pour la réutilisation commerciale de la base des données comptables des collectivités du ministère des Finances.

Cette logique est défendue par Danielle Bourlange, et l’APIE : A partir du moment où il y a une réutilisation commerciale de ces informations publiques, il est envisageable qu’une partie de la valeur créée revienne à l’administration à travers une redevance équitable. Ceci est de nature à enclencher un cercle vertueux, car dans un contexte budgétaire contraint, ces ressources supplémentaires pour les administrations permettent d’améliorer la qualité des informations produites, et la qualité des conditions de mise à disposition. Mais, ajoute-t-elle, nous préconisons une approche pragmatique et réaliste en matière de réutilisation. Ce n’est ni une logique du tout gratuit, ni une approche du tout payant.

Accès libre et gratuit
Les tenants du « priorité au gratuit » mettent en avant plusieurs arguments :

• D’une part, pourquoi les administrations percevraient-elles une sorte de retour sur investissement alors que les données qu’elles produisent le sont au titre de leurs missions de service public, financées par l’impôt, et donc déjà payées ?
• D’autre part, comment assurer une réutilisation équitable entre opérateurs si les redevances empêchent certains d’entre eux de consentir cet investissement ?
• Ensuite, dans le cas des collectivités, instituer une redevance suppose la mise en place d’un dispositif de gestion qui peut s’avérer coûteux, surtout s’il s’agit de faire payer des petites sommes à un grand nombre d’acteurs.

Enfin, plus philosophiquement, les partisans du gratuit parient sur la dynamique créée par le large et libre accès aux données, inspirés par le mouvement de l’open source en matière de logiciels : plus d’innovateurs potentiels, plus de nouveaux services inventés, et un retour économique indirect, mais réel par les activités créées.

Un certain pragmatisme est aussi à l’œuvre dans les collectivités. Ainsi, Michel Briand, pour la métropole de Brest, fait le choix de la fourniture gratuite : Notre position actuelle, c’est qu’on donne les données. On y a intérêt, pour les opérateurs GPS par exemple : plus les cartes et les informations nous concernant sont à jour, mieux c’est. Car notre territoire n’est pas assez attractif pour que ces opérateurs tiennent les informations à jour. Mais je pense aussi que rechercher la rentabilité est une erreur fondamentale. Les Anglais libèrent sans entrave, et se rémunèrent par l’activité créée.
Roch Giraud, responsable internet et nouvelles technologies à la direction de la communication de Marseille Provence 2013, l’association qui prépare l’année européenne de la culture, est sur la même ligne : Je pense qu’il y a des risques réels à penser l’open data comme un service payant. Cela ne peut qu’être limité. Le gratuit, c’est ce qui crée de l’innovation, donc de l’emploi. Les collectivités locales sont au service des citoyens, leur activité ne consiste pas à gagner de l’argent. Ce qui ne veut pas dire qu’on ne peut pas monétiser, à certains moments. Il faut donc partir de la mission qu’on se donne, et favoriser les services qui autorisent sa réalisation. Si on monétise pour les entreprises privées, on monétise, en fin de parcours, pour les utilisateurs.

A ce stade du développement de l’open data dans les collectivités, l’impératif est surtout de faire décoller les projets, et donc d’éviter les barrières.