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INSTITUTIONS
Le Sénat sonne l’hallali contre les AAI
Jean-Marc Joannès | France | Publié le 15/06/2016

Défenseur des droits, Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), Autorité de sûreté nucléaire (ASN), Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) … Elles sont parmi nous ! Les autorités administratives indépendantes (AAI) prospèrent même : en moyenne, depuis 2006, au moins une AAI est créée chaque année. Mais le 2 juin 2016, les sénateurs ont adopté à l'unanimité en deuxième lecture la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes (AAI). Une opiniâtreté à lutter contre la prolifération de ces « objets juridiques non identifiés » qui confine à l’acharnement. Que leur reprochent donc les parlementaires ?

 

Autorité de sûreté nucléaire, division de Strasbourg

Autorité de sûreté nucléaire, division de Strasbourg

Après deux premiers rapports restés sans suite, en 2006 et en 2010, les parlementaires semblent  parvenir à leurs fins et à faire aboutir leurs propositions d’encadrement des autorités administratives indépendantes (AAI).

Le troisième rapport sénatorial, du 28 octobre 2015, aura finalement fait mouche. Avec un titre  qui ne cherche pas à dissimuler pas son objet : « Un État dans l’État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler ». Le rapporteur de cette étude n’était autre que le Sénateur Jacques Mezzard (RDSE), qui vient de voir sa proposition de loi organique adoptée à l’unanimité par le Sénat  le 2 juin.

Des propositions pour « brider » le pouvoir de ces structures

L’enjeu du projet de loi  est à la fois technique et politique. Il vise à rationaliser le cadre de fonctionnement des autorités administratives, en fixant dans la loi une liste exhaustive et des règles de fonctionnement communes. Mais, derrière, se profile également la volonté des sénateurs – à l’origine de ce texte – de brider le pouvoir de ces structures qui, selon les élus, empiètent parfois sur le territoire de la décision politique.

Les 11 propositions du Rapport Mezard [1] – 28 octobre 2015

Qu’est-ce qu’une AAI ?

Une autorité administrative indépendante (AAI) est une institution de l’État chargée, en son nom, d’assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels et pour lesquels le Gouvernement veut éviter d’intervenir trop directement. Les AAI sont une catégorie juridique relativement nouvelle car, contrairement à la tradition administrative française, elles ne sont pas soumises à l’autorité hiérarchique d’un ministre. C’est dans la loi du 6 janvier 1978 créant la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) que le terme est apparu pour la première fois. Leur nombre varie selon les sources, en fonction des critères de définition retenus.

A quoi servent les AAI ?

Le Parlement crée ces autorités indépendantes  pour des motifs très différents. Elles se répartissent en deux catégories, celles chargées de la régulation des activités économiques et celles protégeant les droits des citoyens.

Parfois, il s’agit de garantir le respect de libertés contre des défaillances de l’Etat (la CNIL [5], le Défenseur des droits [6] ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté [7]).

Il peut aussi s’agir d’exercer des fonctions de régulateurs dans un marché ouvert à la concurrence (la commission de régulation de l’énergie [8] ou l’Autorité de régulation des activités ferroviaires [9] exercent dans des domaines où EDF et la SNCF ont encore des liens étroits avec l’Etat).

A cette classification binaire, on serait tenté de rajouter une troisième catégorie d’AAI : celles chargées de gérer l’ingérable, pour le Gouvernement comme pour le Parlement, et de sortir des scandales politico-financiers (la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques [10] ou la Haute autorité pour la transparence de la vie publique [11] créée après l’affaire Cahuzac).

Arguments à charge

Au fil des rapports parlementaires, on peut lister quatre catégories d’arguments à charge qui conduisent à considérer qu’il faut encadrer les AAI :

Plaidoyer en défense

Si l’on veut défendre les AAI, il suffit de revenir sur leurs trois caractéristiques . Les AAI sont :

Une alternative aux AAI ?

Le Conseil d’Etat s’est penché en 2012 sur une autre forme de gouvernance, celle des agences. Alors que l’AAI est une structure « indépendante » au regard de sa gouvernance, de sa gestion et de ses ressources, une agence est quant à elle «  autonome ». Elle dispose de larges possibilités d’action, d’une gouvernance spécifique. Mais elle est rattachée à l’autorité de tutelle publique qui l’a créée.

Le Conseil d’Etat en a dénombré 103, parmi lesquelles l’Agence française de développement, Pôle emploi, Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), l’agence France Trésor, Agence des participations de l’Etat, Agence du patrimoine immatériel de l’Etat, service des achats de l’Etat . L’agence est unique dans son domaine. Certaines sont « opérationnelles » : elles assurent des prestations que l’Etat ne saurait assurer correctement.  D’autres exercent des missions de police administrative ou d’expertise ou encore de financement.

Selon le Conseil d’Etat, le phénomène de gestion par agence concerne les collectivités locales, initialement avec les CCAS, les caisses des écoles ou encore les offices de tourisme…

REFERENCES