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Urbanisme

Choisir l’outil d’aménagement efficace

Publié le 11/01/2016 • Par Auteur associé • dans :

Les collectivités territoriales disposent de plusieurs outils juridiques pour réaliser ou soutenir des opérations d'aménagement. De la ZAC, « outil à tout faire », jusqu'à l'usage maîtrisé des dispositions réglementaires du plan local d'urbanisme, chaque instrument obéit à un régime propre. Un tableau comparatif permet d'appréhender les différentes options qui s'ouvrent à la collectivité désireuse de maîtriser une opération d'aménagement, selon ses ambitions et ses contraintes.

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Aldo Sevino

Avocat spécialisé en droit public et droit immobilier, cabinet Asea

Les quatre principaux outils juridiques à la disposition des collectivités territoriales pour permettre l’aménagement de leur territoire sont la zone d’aménagement concerté (ZAC), le lotissement, la cession foncière avec charges et le plan local d’urbanisme (PLU). L’objet du présent article n’est pas tant de présenter de manière détaillée chacun de ces instruments, mais plutôt de permettre aux lecteurs de comprendre les arbitrages possibles entre ceux-ci.

La ZAC, L’outil à tout faire

La ZAC constitue certainement l’instrument le plus complet et le plus polyvalent, mais aussi le plus contraignant. Elle est définie par l’article L.311-1 al. 1 er du code de l’urbanisme qui dispose : « Les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés ».

Quatre avantages

Le choix de la ZAC présente pour le cas d’espèce quatre avantages majeurs. D’abord, la maîtrise foncière par la collectivité n’est pas un préalable obligatoire. Il est en effet possible d’instituer au sein du périmètre de la ZAC un droit de préemption urbain (DPU) ou une procédure d’expropriation pour permettre l’acquisition des biens tout en posant le cadre de l’opération. Par ailleurs, le code de l’urbanisme permet à la collectivité de conclure une convention avec le propriétaire pour le laisser assurer lui-même l’aménagement de sa parcelle sans avoir par conséquent à l’exproprier (art. L.311-5).

Ensuite, le nombre de lots situés au sein du périmètre de la ZAC n’est pas limité. En outre, le financement des équipements publics peut être assuré par le paiement de la taxe d’aménagement ou par une participation au financement de ces équipements par l’aménageur. Seul le coût des équipements nécessaires aux besoins des futurs usagers des constructions à édifier dans le périmètre de la ZAC peut être mis à la charge de l’aménageur. Enfin, dès lors qu’une modification du plan local d’urbanisme (PLU) sera, selon toute vraisemblance, engagée, une même enquête publique peut être conduite à la fois pour la création de la ZAC et pour l’adaptation du PLU.

Une procédure en trois temps

La mise en œuvre de la ZAC suppose une procédure en trois temps s’échelonnant sur une période relativement longue de douze à dix-huit mois. Dans un premier temps, une étude préalable de faisabilité doit être réalisée par la collectivité. Cette étude doit porter sur l’opportunité économique de l’opération, ses déterminants financiers et ses effets sur l’environnement. Conformément à l’article L.300-2 du code de l’urbanisme, une concertation associant le public pendant toute la durée de l’élaboration du projet doit être réalisée.

Dans un deuxième temps, un dossier de création doit être constitué par la collectivité et approuvé par l’assemblée délibérante. Dans un troisième et dernier temps, la collectivité doit constituer un dossier de réalisation approuvé par l’organe délibérant.Si les équipements de la ZAC doivent être réalisés dans le respect de la réglementation du PLU applicable au moment de leur réalisation, ces règles ne s’imposent, en revanche, qu’à l’acte de réalisation de la ZAC et non à l’acte de création de celle-ci (1).

Le lotissement, adapté en cas de maîtrise foncière

L’article L.442-1 du code de l’urbanisme dispose que « constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ». Le lotissement doit emporter la division d’une ou plusieurs unités foncières. L’unité foncière constitue un « îlot d’un seul tenant composé d’une ou plusieurs parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision » (2). Il est possible de déposer une demande de lotissement sur des unités foncières appartenant à des propriétaires différents dès lors qu’elles sont contiguës. Le lotissement ne pourra donc pas, à la différence de la ZAC, être multisite. Un lot représente une parcelle issue d’une division foncière réalisée en vue de construire sur celle-ci. A la différence de la ZAC, le nombre de lots est défini dans l’autorisation d’urbanisme.

En ce qui concerne les procédures applicables, le lotissement peut être soumis soit à permis d’aménager, soit à déclaration préalable. Le lotisseur pourra demander à la collectivité de procéder à la vente ou à la location des lots avant l’exécution de tout ou partie des travaux prescrits, dans deux hypothèses. La première vise le cas où le lotisseur demande l’autorisation de différer, afin d’éviter la dégradation des voies pendant la construction des bâtiments, la réalisation du revêtement définitif de ces voies, l’aménagement des trottoirs, la pose de leurs bordures, la mise en place des équipements dépendant de ces trottoirs ainsi que les plantations prescrites.

Une telle autorisation est subordonnée à l’engagement du lotisseur de terminer les travaux dans les délais fixés par l’arrêté et, si le lotisseur n’est pas une collectivité publique, à la consignation à cette fin, en compte bloqué, d’une somme équivalente à leur coût, fixé par ledit arrêté, ou à la production d’une garantie d’achèvement desdits travaux selon l’article R.442-14 du code de l’urbanisme. Le déblocage de la somme représentative du montant des travaux peut être autorisé en fonction de leur degré d’avancement par l’autorité qui a accordé l’autorisation de lotir. La seconde hypothèse concerne le cas où le lotisseur justifie d’une garantie d’achèvement des travaux établie conformément à l’article R.442-14 du code de l’urbanisme.

La cession foncière avec charges en plein développement

La cession foncière avec charges consiste pour la collectivité, à la condition qu’elle exerce la maîtrise foncière sur le terrain concerné, à le proposer à des aménageurs, dans le cadre d’un appel à projets, à charge pour eux de le viabiliser et de le commercialiser. Les avantages de ce montage sont multiples. Il permet une cession de gré à gré comprenant un engagement du cessionnaire à réaliser un aménagement et à commercialiser le foncier. Le risque économique de l’opération pesant intégralement sur le cessionnaire.

Par ailleurs, les clauses contractuelles sont librement définies. Cependant, la cession foncière avec charges n’est pas sans inconvénients. Outre le difficile contrôle de la collectivité sur la réalisation du projet (celle-ci ayant transféré la maîtrise d’ouvrage au cessionnaire et les sanctions du non-respect des stipulations contractuelles étant inadaptées), le contrat de vente peut encourir une requalification en marché public. Pour autant, certaines cours administratives d’appel ont d’ores et déjà minimisé ce risque : « La cession immobilière en vue de laquelle ce contrat est passé, alors même qu’elle met à la charge du preneur des obligations, ne saurait être assimilée à un contrat relevant de la commande publique, que ce soit au regard du droit communauté ou du droit national » : « aucune disposition législative ou réglementaire n’impose aux collectivités locales de faire précéder la simple cession d’un immeuble du domaine privé d’une personne publique de mesures de publicité et d’organiser une mise en concurrence des acquéreurs ».

Autrement dit, la cession par une collectivité d’un terrain avec une obligation d’affectation ou une obligation en termes de programme constructif général mise à la charge de l’acquéreur ne constitue pas une commande publique nécessitant une publicité et une mise en concurrence préalable.

Néanmoins, si, en plus des obligations précitées, la collectivité met à la charge de l’acquéreur la réalisation d’équipements publics, cette circonstance peut conduire dans certains cas à une requalification du contrat en marché public. En effet, si lesdits équipements publics sont accessoires à l’opération définie par la collectivité, la vente ne constitue pas un marché public.En revanche, si lesdits équipements publics sont précisément définis par la collectivité et répondent à ses besoins propres, le contrat de cession risque d’être requalifié en marché public et nécessitera une publicité et une mise en concurrence préalable.

Le PLU : soutenir la réalisation d’opérations d’aménagement

L’article R.123-9 du code de l’urbanisme dispose que le règlement du PLU peut régir, notamment, « les occupations et utilisations du sol interdites », « l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques », « l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives », « l’implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété », « l’emprise au sol des constructions », « la hauteur maximale des constructions » ou « l’aspect extérieur des constructions et l’aménagement de leurs abords ». En outre, l’article L.123-1-4 al. 1 er du code de l’urbanisme dispose que, « dans le respect des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durable, les orientations d’aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements ».

Ce même article prévoit qu’en ce qui concerne l’aménagement « les orientations peuvent définir des actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, comme les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation, un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ».

Le PLU peut prévoir dans les zones A, AU et dans les secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées délimités en application de l’article L.123-1-5 du code de l’urbanisme des secteurs de plan masse côté en trois dimensions. Ces secteurs, lorsqu’ils existent, doivent être repris graphiquement dans le PLU (article R.123-12 du code de l’urbanisme). Les autorisations d’urbanisme doivent être conformes aux prescriptions des secteurs de plan masse (hauteur et implantation des bâtiments, caractéristiques principales de ceux-ci, etc.).

Enfin, le règlement du PLU peut être mobilisé pour encadrer/définir la forme urbaine (front bâti le long de la voie, assurer par les volumes bâtis une transition entre le quartier existant et le nouveau quartier) ; gérer la qualité des limites entre les parcelles privées et les parcelles publiques ; garantir la mixité sociale, le déplacement, le stationnement et la protection des milieux et la qualité environnementale des abords. Ainsi, afin de s’assurer que l’aménagement et les constructions envisagées respecteront les formes urbaines souhaitées par la commune, cette dernière devra modifier le règlement de son PLU relatif aux parcelles concernées par l’opération, conformément à l’article L.123-13-1 du code de l’urbanisme.

A cette occasion, elle pourra instaurer des orientations d’aménagement et de programmation et des secteurs de plan masse, lesquels sont opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme.En ce qui concerne la réalisation des équipements publics, le plan local d’urbanisme peut instaurer des emplacements réservés. L’article L.123-1-5 V du code de l’urbanisme dispose en ce sens que le règlement du PLU « peut également fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général, aux espaces verts ainsi qu’aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ». Dans le cadre d’une modification ou d’une révision de son PLU visant à orienter l’opération d’aménagement en cause, la collectivité pourra instaurer, sur des parcelles précises, des emplacements réservés destinés à accueillir les équipements publics nécessaires à l’opération. Les propriétaires des parcelles déclarées « emplacements réservés » disposeront d’un droit de délaissement.

Tableau comparatif des outils d’aménagement

Tableau comparatif des outils d’aménagement
ZAC Lotissement Cession foncière avec charges PLU
Foncier
Maîtrise foncière &bull N’est pas un préalable obligatoire &bull Possibilité de recourir à l’expropriation et au DPU (1) ou de conclure une convention avec les propriétaires&bull Forte maîtrise par la collectivité &bull Préalable obligatoire &bull Le lotissement peut être d’initiative publique&bull Faible maîtrise par la collectivité &bull Préalable obligatoire pour procéder à la cession &bull Faible maîtrise par la collectivité une fois la maîtrise foncière transférée au concessionnaire &bull Absence de maîtrise foncière par la collectivité &bull Possibilité d’instaurer un DPU (1)&bull Maîtrise moyenne de la réalisation du projet
Nombre de lots et remodelage du terrain &bull Non limité&bull ZAC multisite possible &bull Nombre maximal de lots déterminé dans l’autorisation d’urbanisme&bull Peut intégrer des parties déjà bâties Aucun remodelage possible, sauf à céder aux aménageurs des terrains contigus Aucun remodelage possible
Droits de délaissement (2) Oui Non Non Oui, pour les parcelles concernées par un emplacement réservé
équipements
Equipements publics Oui Non Oui, mais risque de requalification du contrat de cession Oui, emplacements réservés
Maîtrise d’ouvrage &bull Concession : aménageur&bull Régie : collectivité Lotisseur Cessionnaire Bénéficiaire du permis
Financement Qui ? Aménageur Lotisseur Cessionnaire Bénéficiaire du permis
Financement Comment ? TA (3) ou participation au financement des équipements nécessaires aux futurs usagers &bull Equipements communs = lotisseur&bull Equipements publics = TA (3) ou PUP (4)&bull Travaux de finition pouvant être différés sous certaines conditions TA (3) ou PUP (4) TA (3) ou PUP (4)
Réglementation
Zonage d’intervention La ZAC peut être créée dans tous les secteurs d’une commune dotée d’un PLU Le lotissement doit être situé dans une zone U ou AU Application des dispositions d’un PLU Intervention en zone U et AU
Adaptation Une même enquête publique peut être conduite à la fois pour la création de la ZAC et pour l’adaptation du PLU lorsque celle-ci est nécessaire La procédure afférente au projet et à la procédure relative à la modification ou la révision du PLU sont distinctes La procédure afférente au projet et à la procédure relative à la modification ou la révisons du PLU sont distinctes
Concertation Oui : obligatoire Oui, selon l’importance du projet Oui, selon l’importance du projet
Etude d’impact Une étude d’impact peut être requise si le projet entre dans le champ de la rubrique n° 33 du tableau annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement
(1) DPU : droit de préemption urbain – Code de l’urbanisme, art. 211-1 et suivants. (2) Droit pour le propriétaire d’un terrain, identifié comme emplacement réservé pour la réalisation d’un projet d’intérêt général sur le plan d’occupation des sols ou le plan local d’urbanisme, d’exiger l’acquisition de ce terrain par la personne publique au profit de laquelle le terrain est réservé. (3) TA : taxe d’aménagement – Code de l’urbanisme, art. R. 331-3 et suivants. (4) PUP : projet urbain partenarial – Code de l’urbanisme, art. 332-11-3 et 332-11-4.

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