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Plan local d'urbanisme

Des zones A et N encore plus inconstructibles

Publié le 21/09/2015 • Par Auteur associé • dans :

L'inconstructibilité des zones agricoles et naturelles délimitées par les plans locaux d'urbanisme est renforcée. Le caractère exceptionnel des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, sous-secteurs constructibles en zones A et N, a ainsi été expressément consacré.

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Jean-Baptiste Ollier

Avocat, Itinéraires droit public

De la loi « Grenelle 2 » à la loi d’avenir pour l’agriculture, en passant par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), c’est une valse à plusieurs temps qu’a jouée le législateur. Le régime aujourd’hui drastique, imposé par la loi en zones agricoles (A) et naturelles (N), laisse de moins en moins de marge de manœuvre aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale dans le cadre de l’élaboration de leur plan local d’urbanisme (PLU), au détriment de la décentralisation de l’aménagement local du territoire. L’enjeu est immense, au regard de l’importance des surfaces agricoles et naturelles que compte le territoire national. Et la réalité géographique de la France reste bien celle d’un espace largement agricole et naturel, marqué par une forte présence de l’homme : habitat isolé, hameaux, zones d’habitat diffus, etc.

Par ailleurs, la politique actuelle marque une rupture sèche par rapport à l’histoire urbanistique de notre pays : un problème non résolu reste celui du devenir des zones d’habitat diffus, anciennes zones NB des plans d’occupation des sols (POS) qui ont fleuri depuis les années 70, et existent encore dans les (nombreux) POS toujours en vigueur. Avec les restrictions récentes posées par le législateur, un classement en zone N, voire en secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (Stecal), devient particulièrement restrictif et risqué tandis qu’un classement en zone urbaine pourrait être trop « permissif » et n’est pas forcément le mieux adapté. Le législateur veut faire « la ville à la campagne », au sens strict : même, et surtout, dans les territoires ruraux marqués par un habitat très largement (et parfois majoritairement) dispersé, le modèle unique érigé en règle juridique est de limiter la constructibilité sur les seules centralités urbaines existantes (centres-bourgs, centres-villages ou hameaux principaux) et d’interdire la constructibilité hors zones urbaines.

Et la limitation de la constructibilité en zones agricoles et naturelles a encore été renforcée par la loi « Alur », jusqu’à la crainte d’une possible mise en péril de l’existant. Etat des lieux sur ce qu’il reste possible ou non de faire en zones agricoles et naturelles des PLU.

Inconstructibilité en zones A et N

Les constructions nouvelles

Les principes restent inchangés en ce qui concerne les constructions nouvelles. Pour rappel, au titre des articles R.123-7 et R.123-8 du code de l’urbanisme, en zones A et N, seules peuvent être autorisées les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole (et aussi forestière en zone N), et les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière dans l’unité foncière où elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.

En pratique, pour la délivrance des permis de construire (ou leur refus), la jurisprudence fait une appréciation particulièrement stricte de la notion de construction « nécessaire à l’exploitation agricole ». Le débat est notamment connu en matière d’habitat des exploitants agricoles qui, en substance, doivent justifier de la nécessité d’une présence constante sur le site même de leur exploitation pour être autorisés à construire leur habitation en zone agricole (concrètement, cela exclut de manière quasi systématique tous les exploitants de productions végétales, de types céréaliers, arboriculteurs, viticulteurs, etc.). Hormis les constructions agricoles ou d’intérêt collectif, les constructions nouvelles sont donc interdites en zones A et N, sauf dans les secteurs de transfert de constructibilité (code de l’urbanisme, art. L.123-4.) et dans les Stecal.

Les constructions existantes

Pour les constructions existantes en zones N et A (hors Stecal), la loi « Alur » du 24 mars 2014 a (transitoirement) prévu qu’elles ne pourraient faire l’objet que d’une adaptation ou d’une réfection, en excluant toute extension ou tout changement de destination. Mais, devant la levée de boucliers, la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture est revenue sur cette exclusion.

Changement de destination

Désormais, en zones A et N, l’article L.123-1-5 II 6° prévoit que le règlement peut désigner les bâtiments qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que celui-ci ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement (ou son document graphique) devra donc dresser la liste expresse et limitative des bâtiments existants pouvant faire l’objet d’un tel changement. Il n’est pas précisé si, en outre, le règlement peut déterminer la ou les nouvelles destinations admises, ce qu’il est permis de penser.

De plus, au stade de l’autorisation d’urbanisme, le changement de destination sera soumis, en zone A, à l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L.112-1-1 du code rural, succédant à l’ancienne commission départementale de consommation des espaces agricoles, et, en zone N, à l’avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Extension des bâtiments d’habitation

Toujours en zones A et N, les bâtiments d’habitation existants peuvent faire l’objet d’une extension dès lors qu’elle ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement du PLU n’a nullement à identifier ici les bâtiments concernés. Mais le règlement doit préciser les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des extensions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. A ce titre, il convient de rappeler que la jurisprudence définit l’extension d’une construction existante comme l’agrandissement d’une seule et même enveloppe bâtie, constituant un complément fonctionnel de l’existant. En outre, l’extension doit rester mesurée par rapport au volume et à la surface du bâtiment existant.

Le nouveau régime juridique des Stecal

Autrefois « pastilles », ce sont maintenant des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées que les PLU peuvent délimiter dans les zones agricoles ou naturelles pour y autoriser, sous certaines conditions, des constructions nouvelles. Les Stecal sont donc des exceptions à l’inconstructibilité de principe des zones agricoles et des zones naturelles.

Qu’est-ce qu’un Stecal ?

Créés par la loi « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010, ayant modifié l’article L.123-1-5 14° du code de l’urbanisme, les Stecal constituent des microzones ou sous-secteurs dans les zones A et N, afin d’y autoriser la réalisation de constructions nouvelles (autres que celles liées à l’exploitation agricole ou forestière, ou nécessaires aux équipements collectifs ou services publics), qui sont le plus souvent l’habitat, mais qui peuvent aussi être des constructions relevant d’autres destinations, notamment d’activité. Le caractère limité des Stecal est essentiel puisque, dans tous les cas, ceux-ci ne doivent porter atteinte « ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages », ce qui est une condition sine qua non de leur légalité.

Ainsi, il était jugé que sous l’état du droit issu de la loi « Grenelle 2 », le PLU ne pouvait pas délimiter de manière systématique, notamment pour des questions d’équité entre les habitants, des Stecal sur chacun des groupes d’habitat dispersés ou isolés que comporte le territoire communal, dès lors que cela conduirait à un nombre excessif de ces secteurs. En revanche, ont été considérés comme limités des Stecal représentant seulement 2 % de l’ensemble des zones agricoles et naturelles délimitées par le PLU. En effet, le Conseil d’Etat a jugé que l’emprise réduite des Stecal s’apprécie par rapport à la superficie de l’ensemble des zones naturelles ou agricoles (1). Dans tous les cas, lors de contentieux, il y aura matière à une appréciation globale du nombre et de la superficie des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, ainsi que de la nature, du volume et de la densité des constructions qui y sont autorisées, pour déterminer si ces secteurs délimités portent, ou non, atteinte à la préservation des espaces agricoles et naturels.

Le « tour de vis » de la loi « Alur »

La loi « Alur » a considérablement « durci » les conditions de création d’un tel pastillage par Stecal. En ce sens, leur délimitation ne peut désormais être prévue par le PLU qu’« à titre exceptionnel », ce qui suppose un nombre et une taille de ces secteurs encore plus limités qu’auparavant. D’ailleurs, l’article L.123-1-5 II 6° du code de l’urbanisme actuellement en vigueur prévoit :

« II – Le règlement peut fixer les règles suivantes relatives à l’usage des sols et la destination des constructions : 6° A titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : a) des constructions ; b) des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ; c) des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que celles relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou mobiles doivent satisfaire. Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de la saisine. »

Ainsi, les Stecal permettent de délimiter des zones dans lesquelles sont admises :

  • les constructions, sans restriction de principe quant à leur destination (sous réserve d’une compatibilité avec le caractère agricole ou naturel de la zone)
  • les aires d’accueil des gens du voyage ;- les résidences démontables d’habitat permanent, constituant un « habitat léger » (yourtes, tipis, roulotte, mobile-home, etc.).

Surtout, le règlement du PLU devra impérativement fixer les règles encadrant la hauteur, l’implantation et la densité des constructions, ainsi que les conditions de leur raccordement aux réseaux publics. Et cela afin de justifier expressément que la nature, le gabarit, la surface et la densité des constructions admises resteront compatibles avec le maintien et la préservation du caractère agricole ou naturel de la zone, puisque les Stecal demeurent, dans leur essence, des sous-secteurs de zones agricoles ou naturelles. Même si cela n’est pas expressément précisé, le rapport de présentation du PLU devra, à notre sens, justifier de cette compatibilité des Stecal avec la préservation des espaces naturels et agricoles.Sur le plan procédural, est requise la consultation de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours de la procédure d’élaboration ou d’évolution du PLU aboutissant à la délimitation d’un ou de plusieurs Stecal.

L’application immédiate de la loi « Alur »

Si les dispositions de la loi « Alur » ne concernent que les PLU (et non les POS, appelés à disparaître), il faut souligner que ces nouvelles dispositions relatives aux zones agricoles et naturelles, et aux Stecal, sont d’application immédiate. Ainsi, pour les PLU approuvés après la loi « Alur », c’est bien évidemment le nouveau régime qui s’imposera. A noter qu’une interrogation subsiste sur la légalité des PLU qui auraient permis des extensions ou changements de destination de constructions existantes en zones A et N, approuvés entre la loi « Alur » et la loi d’avenir pour l’agriculture, période où cela n’était plus autorisé.Pour les PLU approuvés avant l’entrée en vigueur de la loi « Alur », le 27 mars 2014, les Stecal ou pastilles qu’ils ont délimités restent valables et soumis au régime juridique antérieur, et cela jusqu’à la première révision du document d’urbanisme, comme le prévoit l’article 157 IV de la loi « Alur ».

Une difficulté sera relevée pour les procédures d’élaboration ou de révision de PLU en cours, et non achevées à la date du 27 mars 2014. En effet, lorsque le projet de PLU a été arrêté, mais que celui-ci n’a pas encore été définitivement approuvé à cette date, et que le projet de PLU prévoyait des Stecal non conformes avec les nouvelles dispositions de l’article L.123-1-5 6° du code de l’urbanisme, le gouvernement a indiqué que, du fait de l’intervention de la loi « Alur », il était nécessaire d’arrêter un nouveau projet de PLU prenant en compte les nouvelles exigences de la loi « Alur », en vue de le soumettre à enquête publique, avant son adoption.

Au final, les Stecal offrent de réelles opportunités aux auteurs du PLU pour aménager des espaces de constructibilité limitée en zones agricoles ou naturelles, mais leur maniement requiert une grande prudence, notamment en ce qui concerne leur caractère « exceptionnel », nouvellement consacré par le législateur, dans l’attente que la jurisprudence vienne préciser comment mesurer et quantifier cette « exceptionnalité ».

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