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Urbanisme

La « divisibilité » au cœur du contentieux des PLUI

Publié le 07/09/2015 • Par Auteur associé • dans :

La loi « Alur » a renforcé le juge administratif dans ses pouvoirs d’annulation seulement partielle des PLU intercommunaux. La jurisprudence est appelée à évoluer vers une limitation de l’intérêt pour agir des requérants contre les PLUI, par une réhabilitation de l’intérêt pour agir « partiel ».

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Jean-Baptiste Ollier

Avocat, Itinéraires droit public

Nombre de communes ont fait l’amère expérience d’une annulation totale de leur plan local d’urbanisme (PLU), ruinant des années de labeur. Ce qui peut être d’autant plus mal vécu si l’annulation est fondée sur un vice de forme ou de procédure, sans évoquer les ravages de la fameuse jurisprudence « Saint-Lunaire » (1).

Pourtant, l’annulation totale du PLU n’est pas toujours une fatalité : le PLU intercommunal (PLUI) est un document composite, et la « divisibilité » des différents documents et servitudes qu’il comporte est une question fondamentale, pour limiter la « nocivité » des contentieux.

Le juge administratif et l’annulation partielle d’un PLUI

Les pouvoirs traditionnels du juge administratif

En contentieux administratif, le recours en annulation présente en principe un caractère binaire : la décision est soit légale, soit annulée dans sa totalité. Toutefois, si la décision est divisible (et comporte en substance plusieurs « composantes » autonomes), seule une partie divisible de cette décision peut être annulée, dès lors que le surplus de la décision n’est pas affecté par cette « amputation ».

En effet, même s’il est saisi d’une demande d’annulation totale d’une décision divisible, le juge peut parfaitement se borner à une annulation partielle, se limitant aux « parties » de la décision entachées d’illégalité. Le reste de la décision, non illégale, conserve alors toute sa valeur juridique.Ainsi, lorsque seules des dispositions divisibles d’un plan local d’urbanisme sont illégales (par exemple une zone particulière ou un emplacement réservé), le juge administratif se limite à une annulation partielle du plan, en tant qu’il prévoit telle ou telle servitude d’urbanisme irrégulière. Le surplus du PLU échappe ainsi à l’annulation et reste en vigueur (2).

Le renforcement du principe de l’annulation partielle

Le nouvel article L.600-9 du code de l’urbanisme prolonge ce principe d’annulation partielle, en consacrant une forme de « divisibilité » de certains des documents composant le PLU. Ce texte, issu de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (« Alur »), prévoit que si un plan de secteur (couvrant l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes membres de l’EPCI compétent en matière de PLU) ou le programme d’orientations et d’actions du PLU ou encore les dispositions relatives à l’habitat ou aux transports et déplacements des orientations d’aménagement et de programmation sont entachés d’illégalité, seul le document illégal sera annulé, sans préjudice pour le reste des documents du PLU.

A contrario, cela confirme la permanence d’une « porosité » entre les autres documents du PLUI – rapport de présentation, projet d’aménagement et de développement durable (PADD), règlement écrit et graphique, etc. -, l’illégalité de l’un restant susceptible de rejaillir sur celle des autres.

Si ces principes d’annulation partielle sont importants, ils présentent une sérieuse limite : l’annulation totale ou partielle reste liée à la portée des moyens invoqués par le requérant. En effet, l’annulation partielle est de bon sens lorsqu’il existe des erreurs ponctuelles de zonage ou des irrégularités affectant uniquement une servitude identifiable du PLU… En revanche, un tel mécanisme est de peu de secours en cas de vice de forme ou de procédure, qui affecte le plus souvent la totalité du PLU, ce dont les requérants sont parfaitement avisés. D’où un souhait légitime de limiter la « nocivité » des recours au stade de leur recevabilité.

La recevabilité partielle des recours contre les PLUI

En procédure administrative contentieuse, la question de la recevabilité partielle des recours contre les PLUI est celle de l’intérêt pour agir des requérants, qui permet de « filtrer » la recevabilité des recours.

Appréciation de l’intérêt pour agir en matière de PLU

Classiquement, une personne n’est recevable et n’a intérêt à contester une décision administrative que dans la mesure où cette décision lèse les intérêts dont elle se prévaut. Le requérant doit donc justifier d’un intérêt pour agir, personnel et pertinent, qui s’apprécie toujours de manière concrète, au regard de ses intérêts (moraux, économiques, etc.) et de l’objet de la décision attaquée.

Ici, le requérant doit démontrer en quoi le PLU lèse ses intérêts personnels, de manière suffisamment directe et certaine. En application de ces principes, la jurisprudence traditionnelle en matière de PLU « communaux » admet notamment l’intérêt pour agir :

  • de l’habitant de la commune, le Conseil d’Etat ayant explicitement posé le principe qu’un habitant de la commune, en cette qualité, a intérêt à agir pour contester l’intégralité du plan d’occupation des sols, et non pas uniquement en tant que le POS affecterait ses parcelles (3). Cette quasi-présomption repose sur le postulat que tout habitant ou citoyen a une forme d’intérêt moral à se soucier du devenir « urbanistique » de sa commune planifié par le POS ou le PLU.
  • du propriétaire d’un bien immobilier situé sur le territoire de la commune ;
  • des associations de défense de l’environnement, sous réserve que leur objet statutaire soit suffisamment précis et adéquat sur les plans matériel et géographique ;
  • d’une commune limitrophe (4), ainsi que d’un habitant d’une commune voisine (5), sous condition qu’ils soient « impactés » par le POS ou PLU.

Evolution de l’intérêt pour agir contre les PLUI

Avec l’avènement des PLUI, se posera immanquablement la question des limites de cette jurisprudence « généreuse » : l’habitant d’une intercommunalité ou le propriétaire foncier auront-ils, en cette seule qualité, intérêt à contester l’intégralité d’un PLUI ? Et l’intérêt d’une commune membre pour agir contre le PLUI dépassera-t-il les frontières communales ? Cela ne semble pas tenable et un infléchissement de jurisprudence nous paraît inévitable. L’outil juridique existe déjà : l’intérêt pour agir partiel.

En effet, l’intérêt pour agir peut parfaitement n’être reconnu que de manière partielle, et non pas contre la totalité de la décision que le requérant prétend attaquer. Cette solution de principe a été dégagée par le Conseil d’Etat (6) dans une affaire où plusieurs communes contestaient, dans sa totalité, un décret relatif à la construction de quatre autoroutes : selon le juge, ces communes n’ont d’intérêt pour agir contre ce décret qu’en tant qu’il concerne l’autoroute traversant leur territoire et leurs conclusions dirigées contre les autres autoroutes sont irrecevables. Le Conseil d’Etat se fonde sur une forme de « divisibilité », juridique et matérielle, voire géographique, de la décision attaquée : le requérant est recevable à contester uniquement la « partie » de décision qui affecte sa situation et qui lèse ses intérêts. Mais il n’est pas recevable à contester les autres dispositions, divisibles, qui n’ont absolument aucune incidence sur sa situation.

Cette ligne de jurisprudence est à « réhabiliter » en matière de PLUI, surtout que des précédents concernant des PLU s’inscrivent nettement dans cette appréciation concrète de l’intérêt pour agir. Par exemple, le propriétaire agricole est regardé comme recevable à contester le POS en tant qu’il a opéré le classement de sa propriété en zone d’urbanisation future (7). Plus intéressant encore, s’agissant de la recevabilité d’une association, il a été jugé que le comité de défense d’un quartier n’a intérêt à agir contre un PLU qu’en tant qu’il concerne le quartier que cette association a vocation à défendre. Et, pour faire le parallèle en matière de document d’urbanisme supracommunal (schéma de cohérence territoriale, Scot), il est jugé qu’une association de défense du site d’une seule commune n’a pas intérêt à contester, dans sa totalité, un schéma directeur couvrant vingt-deux communes.

Il n’y a qu’un pas à franchir pour généraliser cette jurisprudence en matière de PLUI : il apparaît essentiel, dans les contentieux à venir, de systématiquement demander au juge administratif de « resserrer » son appréciation et de fixer dans quelle limite le propriétaire foncier, l’habitant d’une commune, l’association locale de défense de l’environnement, la commune membre ou tout autre requérant auront intérêt à contester en justice tout ou partie du PLUI.

L’enjeu est que le requérant ne pourra ainsi obtenir que l’annulation des dispositions du PLUI contre lesquelles il a un intérêt pour agir, tandis que le surplus du PLUI restera inattaquable. Et ce, même si le requérant se prévaut d’un vice pouvant justifier une annulation totale.

Références

Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur)

Thèmes abordés

Notes

Note 01 CE, 10 févr. 2010, req. n° 327149 Retour au texte

Note 02 CE, 19 oct. 1979, « Assoc. protection pays de Rhuys », req. n° 11725 Retour au texte

Note 03 CE, 9 mars 1990, « Stockhausen et Trudelle », req. nos 42563 et 42595. Retour au texte

Note 04 CAA de Douai, 13 août 2012, « Cne de Louviers », req. n° 11DA01741 : une commune voisine a intérêt pour agir contre la révision simplifiée d’un POS ayant pour objet de permettre la création d’une aire d’accueil des gens du voyage dès lors que le site concerné est immédiatement limitrophe de cette commune. Retour au texte

Note 05 CE, 1er févr. 1989, « Durand et Cne de Genissac », req. n° 66700. Retour au texte

Note 06 CE, ass., 20 févr. 1998, « ville de Vaucresson et a. », req. n° 159496. Retour au texte

Note 07 CE, 9 avr. 1993, « Lepage », req. n° 132478. Retour au texte

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