Fin janvier, lors du passage du projet de loi pour une République numérique en première lecture à l’Assemblée nationale, la députée Isabelle Attard (EELV) défendait la fin de l’exemption de publication pour les archives déjà sous format électronique. Déjà, certains élus pointaient l’impact sur les finances des départements, obligés de mettre en ligne toutes leurs données numérisées. Mais l’amendement était voté et devait concerner uniquement les collectivités locales au-delà de 3500 habitants, conformément à l’article 106 de la loi NOTRe.
Marche arrière, début avril : lors de l’examen du texte par la commission des lois du Sénat, l’article a été modifié de façon à ce que les administrations ne soient « pas tenues de publier les archives publiques issues des opérations de sélection prévues aux articles L.212-2 et L.212-3 du code du patrimoine ».
Une suppression dont s’est réjouie, dans un communiqué, l’association des archivistes de France (AAF) :
L’obligation de publier en ligne toutes les archives historiques, dès lors qu’elles sont sous format numérique, faisait porter notamment aux collectivités, une charge aussi bien nouvelle que conséquente sur les plans humain, matériel et financier, afin d’assurer la publication de gros volumes de données.
« Un coût organisationnel non-négligeable »
Quels sont les éléments constitutifs de cette « charge nouvelle” ? Premier défi : décider à quels documents on donne accès, et selon quelle logique.
« Pour ces structures, l’ouverture des données à un coût organisationnel non négligeable », reconnaît Lionel Maurel, cofondateur du collectif Savoirs Com1, pro-open data. « Il faut qu’une équipe au sein de la collectivité se mette d’accord sur une politique éditoriale. Ensuite, il y a un coût de mise en forme, pour rendre des données, compréhensibles uniquement par des professionnels, utilisables pour le grand public », ajoute-t-il.
Une analyse partagée par Pierre Frédéric Brau, directeur des archives de l’Yonne et secrétaire de l’AAF : « Notre travail d’archiviste, c’est de placer le document dans un contexte, de l’accompagner. Dans le cadre de mise en ligne de données, il faut mettre en place un système de recherche intelligent, qui permette qu’on ne puisse pas trouver un document sans comprendre son sens. Cela nécessite du personnel, qui délaisse pendant ce temps là nos missions de classement », explique-t-il.
Pour un service d’archives départementales, il faut compter un quart du temps d’un employé dédié à cette tâche, estime Pierre-Frédéric Brau.
Préserver les données personnelles
La collectivité doit ensuite faire appel à un prestataire pour la mise en ligne, si celle-ci n’est pas assurée par le site du conseil départemental ou de la ville, par exemple. « Et lorsque l’on met un fichier à disposition, c’est pour toujours : les coûts sont récurrents », ajoute Pierre-Frédéric Brau.
Des frais de maintenance des sites sont ainsi à prévoir, afin que la politique d’open data s’inscrive dans le temps. Ces coûts dépendent de la taille de l’administration. En tout, cela revient environ à 18 000 euros par an au service départemental des archives de l’Yonne, « dont c’est la mission principale », souligne son directeur.
Autre point d’achoppement : la diffusion des données personnelles, à laquelle les archives sont particulièrement vigilants en suivant les recommandations de la Cnil. « Pour respecter ces consignes, notamment concernant la vie privée, il faut une analyse très fine », indique Lionel Maurel. « Il y a un coût d’expertise pour savoir si une donnée est personnelle, ou indirectement personnelle ».
Des bases de données a priori anonymes peuvent parfois, en effet, permettre des identifications en recoupant les critères. « L’open data augmente le volume de données à contrôler, ce qui crée un coût d’usage très lourd à ce niveau », abonde le co-fondateur de SavoirsCom1.
La fin des redevances
En outre, les archives accordent actuellement une licence d’utilisation gratuite dans certains cas, et font, dans d’autres, payer une redevance pour la consultation d’un document. Le tarif de réutilisation d’un document public pour une durée de cinq ans est ainsi fixé à 60 euros par page aux Archives nationales, par exemple.
La mise en ligne de ces documents et la possibilité de les télécharger directement représenterait une recette en moins pour les collectivités.
Selon Pierre-Frédéric Brau, qui salue la modification opérée en commission par le Sénat, la somme de ces coûts peut dissuader les collectivités de s’engager dans de nouveaux projets de numérisation. « Or le principe premier de la numérisation, héritière du micro-filmage, est la conservation des documents anciens », note-t-il. « Le risque est d’obtenir l’effet inverse de celui visé, que les collectivités deviennent réticentes à cette pratique indispensable. »
Il faut également noter des différences dans l’avancement de l’open data au sein des départements français, comme le montrent les données 2014 des services publics d’archives.
Alors que quelques départements n’avaient pas encore mis la moindre donnée en ligne il y a deux ans, d’autres, comme le Rhône, n’ont pas attendu le projet de loi Lemaire pour ouvrir leurs archives. « Les avancées sont assez disparates », confirme Pierre-Frédéric Brau. « Et pour les petites communes, ou les villes sans service d’archives dédié, c’est beaucoup plus compliqué. »
Dans ces communes, Pierre-Frédéric Brau évalue les coûts d’hébergement et de maintenance à « quelques centaines d’euros, en fonction du volume et des prestataires ». Une somme qui pourrait peser sur le budget de ces petites collectivités : « Au bout de 10 ans, elles auraient dépensé l’équivalent du coût d’un projet de numérisation de l’état civil, rien qu’en frais techniques. »
Mutualiser les coûts
Alors comment amortir ces coûts ? Pour Lionel Maurel, l’enjeu clé de l’ouverture des données réside dans la mutualisation. « Si chacun repart à zéro à chaque fois, ça ne sera pas gérable », estime-t-il. « Il faut partager nos modèles, ce qu’on a tenté ».
En Gironde, le département, la ville de Bordeaux et la communauté urbaine ont par exemple décidé de créer un système d’archivage mutualisé, manière de réduire les coûts de mise en place et de maintenance du site.
Lionel Maurel en est persuadé : l’open data permettra des économies à long terme, une fois le cap des coûts d’organisation passé. « Cela se fera sur 2 ou 3 ans. Mais on finira par en tirer des gains. »
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