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Evaluation des politiques publiques

Evaluer l’action publique, une bonne pratique qui tarde à se déployer

Publié le 26/02/2016 • Par Brigitte Menguy Pierre Cheminade • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

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Fotolia Robert Kneschke
Distincte de l’audit financier et du contrôle de gestion, l’évaluation revendique une place à part parmi les outils d’aide à la décision. Face à une contrainte budgétaire qui colore toutes les politiques locales, elle promeut l’efficience et vise à redonner, de façon plus qualitative, la parole aux citoyens. Néanmoins, les obstacles culturels, politiques et financiers restent importants au sein des collectivités. Si bien que les conclusions des évaluations demeurent parfois lettre morte.

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L'évaluation des politiques publiques, mode d'emploi

Alors que 2015, déclarée Année internationale de l’évaluation par l’ONU, vient de s’achever, il est temps de transformer les paroles en actes, y compris au niveau local. « Evaluer une politique publique, c’est s’intéresser à ses bénéficiaires », affirme Benoît Simon, codirecteur du cabinet Planète publique.
L’évaluation n’a donc jamais été aussi nécessaire : de la transition énergétique à la révolution numérique, en passant par le vieillissement de la population et les transformations du marché du travail, les attentes, les besoins et les comportements des usagers des services publics sont en pleine mutation. Autant de raisons de s’assurer que les modalités de l’action publique locale restent pertinentes et, le cas échéant, de les adapter.

L’évaluation se diffuse mais de manière trop irrégulière

« Le développement durable et les nouvelles technologies sont des enjeux très forts. Ils ont des impacts à la fois positifs et négatifs pour l’action publique, observe Pierre Savignat, le président de la Société française de l’évaluation (SFE). Le contexte est donc propice pour se doter d’une vision stratégique et d’outils d’anticipation. » D’autant que toutes les politiques sont évaluables, même si certains domaines le sont davantage que d’autres, notamment le développement économique et territorial, la santé-solidarité et le développement durable.

Le plus souvent, il s’agit naturellement de cibler les actions à fort impact sur la population et/ou fortement consommatrices d’argent public. Pourtant, dans les faits, malgré « un vrai mouvement de fond qui se développe dans les collectivités, certains services d’évaluation disparaissent ou sont directement liés à la volonté d’une personne », témoigne Gwendoline Lions, chargée d’évaluation au conseil départemental des Côtes-d’Armor. En clair, si la culture de l’évaluation se diffuse, elle reste bien trop irrégulière.

Hormis une poignée d’irréductibles pionniers – la région Rhône-Alpes, le département du Gard, Nantes et Nantes métropole, Grenoble, etc. -, l’évaluation est loin d’être systématique au niveau local, y compris dans les collectivités de plus de 50 000 habitants, qui sont pourtant les principales concernées. Les obstacles sont culturels, politiques et, plus récemment, financiers : avec la baisse des dotations, les budgets dédiés à l’évaluation n’échappent pas à la rigueur.

L’externalisation privilégiée…

Or, paradoxalement, lorsque les collectivités territoriales procèdent à une évaluation de leurs politiques publiques, elles privilégient l’externalisation, qui s’avère plus coûteuse qu’une évaluation menée par un service interne. Selon l’Observatoire de l’évaluation des politiques publiques, 71 % des évaluations publiques ont été réalisées par des cabinets privés entre 2007 et 2013.

Manque d’expertise en interne ? Raison historique ? « Les deux, indique Yves Salery, directeur associé secteur public chez KPMG. Ce sont les régions qui, les premières, ont eu recours aux politiques d’évaluation car elles étaient soumises à cette obligation pour bénéficier notamment des fonds européens. Or, comme les régions n’avaient pas les compétences suffisantes en interne, elles ont fait appel à des cabinets extérieurs et, depuis, ont développé peu d’outils d’expertise. »

Et les avantages d’une évaluation externe ne sont pas à négliger, puisqu’ils apportent une expertise sur des problématiques pointues, mais aussi une distanciation vis-à-vis des agents comme des usagers – ce qui est particulièrement bienvenu sur des sujets ou dans des contextes sensibles. D’autres raisons, plus circonstancielles, poussent également les collectivités à recourir à des cabinets extérieurs.
La ville de Montreuil (104 100 hab.), malgré un service interne dédié à l’évaluation, a fait appel à un cabinet privé pour sa politique de coopération décentralisée à Yélimané (Mali). « Nous nous sommes engagés auprès du ministère des Affaires étrangères à réaliser cette évaluation qui nécessite une expertise particulière et un travail sur le terrain impossible à réaliser par nos agents municipaux », explique Maïté Gerschwitz, responsable du service « échanges internationaux et coopération décentralisée » de la ville de Montreuil.

… mais l’internalisation progresse

Toutefois, la tendance serait à une progression des prestations internalisées (de 10 % en 2007 à 30 % en 2013, selon l’Observatoire de l’évaluation des politiques publiques). Ce développement de l’évaluation réalisée par les collectivités elles-mêmes s’explique notamment par l’arrivée d’une nouvelle génération d’agents, formés, ou au moins sensibilisés à l’évaluation, ce qui a donné naissance à des services dédiés, comme à Nantes (lire p. 35). Un avantage financier et un gain de temps sont également des facteurs qui ont conduit à l’internalisation de l’évaluation. Certaines collectivités combinent les deux approches.

Dans le département des Hauts-de-Seine, par exemple, une direction de douze agents est chargée de l’évaluation. Créée en 1997, elle s’est élargie tant au niveau du nombre de ses agents qu’à son périmètre d’intervention, puisqu’elle évalue aussi aujourd’hui des dispositifs que le département finance, sans pour autant en avoir la gestion. Elle accompagne la diffusion de la culture évaluative et de ses outils vers les services. Selon sa directrice, Sophie Goldstein-Notté, « l’évaluation en interne présente des avantages : la connaissance de la collectivité, le sens du service public qui nous anime, c’est-à-dire la vérification de la bonne utilisation de l’argent du contribuable, les outils méthodologiques disponibles, ainsi que le suivi étroit de la feuille de route arrêtée à l’issue de l’évaluation, en lien avec le service concerné. Enfin, et surtout, nous avons progressivement acquis la confiance des autres services, ce qui facilite nos missions. »

Qu’elle soit réalisée en interne ou en externe, il reste toutefois très difficile de chiffrer le coût moyen d’une évaluation, tant ce dernier dépend de la nature du programme évalué, du périmètre de l’évaluation et de sa durée. Néanmoins, ces sommes restent en général très modestes par rapport au volume des dépenses de fonctionnement d’une collectivité et au regard des enseignements que l’on peut en tirer.L’évaluation doit aussi s’intéresser à la cohérence de la politique évaluée par rapport aux dispositifs mis en place par d’autres entités publiques (ministères, opérateurs de l’Etat, autres collectivités, hôpitaux, associations, etc.). Il n’est pas rare de constater que certains acteurs proposent des prestations complémentaires, redondantes, voire parfois contradictoires avec les objectifs définis. L’évaluation pourra alors contribuer à introduire davantage de cohérence entre les différentes politiques publiques.

Un changement au fil de l’eau

Mais évaluer n’est pas tout. Encore faut-il que les observations – et éventuellement les préconisations opérationnelles – soient prises en compte et mises en œuvre par le commanditaire, c’est-à-dire l’exécutif de la collectivité. D’où l’importance de bien l’associer en amont. Le contre-exemple absolu dans ce domaine est à mettre au crédit de l’Etat, qui, en décembre 2008, a décidé de généraliser le revenu de solidarité active (RSA) avant même la fin de l’expérimentation du dispositif et de son évaluation…

Une péripétie qui illustre un autre écueil de cette discipline : la temporalité de l’évaluation – qui nécessite au minimum six mois à un an. Elle est, par nature, plus lente que le tempo effréné de la vie politique et médiatique. Et, lorsque le bilan d’une évaluation bénéficie d’un soutien politique, plutôt que de grands bouleversements, il permet d’abord d’accompagner et d’orienter un changement progressif de l’action publique au fil de l’eau. « Les collectivités ont une approche de l’évaluation plus opérationnelle que celle de l’Etat ; elles l’utilisent comme un outil de gestion et d’aide à la décision », juge Yves Salery, de KPMG.

L’enjeu de la diffusion

Enfin, si la figure du « citoyen-usager-habitant » devrait théoriquement en être le destinataire premier, les conclusions des évaluations ont parfois bien du mal à dépasser le cadre de la collectivité et à se faire entendre dans le débat public.

« Environ la moitié des évaluations réalisées ne sont pas mises à la disposition du public », estime ainsi Pierre Savignat, le président de la SFE. Et il ne suffit pas de publier l’autre moitié des documents sur le site internet pour susciter le débat public. « Du coup, l’impact concret de l’évaluation se fait souvent sentir autant, voire plus, en interne sur le plan managérial qu’en externe sur le plan politique », remarque Benoît Simon, de Planète publique. Et, là encore, le combat n’est pas gagné d’avance : il nécessite un important travail de pédagogie et de formation auprès de l’ensemble des directions et des agents, pour éviter de faire rimer « évaluation » avec « inquisition ».

Témoignage : Francine Fenet, directrice du pôle « évaluation » à Nantes

Francine Fenet, directrice de l’évaluation à la ville de Nantes (293 000 hab., Loire-Atlantique), apprécie un métier qui « produit de la connaissance réellement utile mise au service de la décision politique et du changement ». Son service, qui va être mutualisé avec celui de la métropole au printemps prochain, est composé de trois agents et son budget annuel est de 150 000 euros. Il est rattaché à la direction générale des services et a intégré, en 2008, la mission « dialogue citoyen ». Le tout dépend du premier adjoint à la délégation originale « finances, emploi et évaluation » à la ville de Nantes. Autre particularité locale : des « cahiers de l’évaluation » sont publiés régulièrement (treize à ce jour) à l’attention du grand public. « Quand on lance une évaluation, on s’assure au préalable d’avoir un portage politique et managérial fort pour soutenir la démarche et intégrer une exigence opérationnelle. Dans les faits, si des préconisations sont écartées, pour des raisons financières ou managériales, par exemple, on explique toujours pourquoi. »

Et, s’il y avait une évaluation à retenir, Francine Fenet citerait celle sur la réforme des rythmes scolaires, qui a eu lieu en 2013 : « Nous avons lancé simultanément la réforme et son évaluation au fil de l’eau, pour en tirer des conclusions dès la rentrée suivante. Tout cela s’est fait à la fin du dernier mandat, dans un contexte politique complexe mêlant beaucoup d’acteurs, dont les enfants eux-mêmes ainsi que les parents d’élèves. »

 

Placer le citoyen au coeur du processus

Paradoxe Finalité de l’évaluation de l’action publique, le citoyen est pourtant souvent réduit à un rôle de consommateur de politique publique cantonné à répondre à des enquêtes afin d’évaluer sa satisfaction au service qui lui est rendu. Or, comme le souligne Aline Blanc-Tailleur, vice-présidente de la Société française de l’évaluation, « les citoyens doivent participer de A à Z au processus d’évaluation, et ce, dès le comité de pilotage, car l’évaluation d’une action publique est un exercice démocratique par essence ». Mais, dans la pratique, c’est souvent le scepticisme des évaluateurs et la réticence des élus qui l’emportent. Selon les premiers, des limites opérationnelles se posent à l’intervention des citoyens à un autre moment que la demande d’évaluation : les citoyens traiteraient mieux la question de la pertinence et de l’utilité sociale des politiques soumises à leur évaluation que les questions relatives à l’efficacité ou à l’efficience de ces dernières. Enfin, aux élus inquiets de l’évaluation participative, la vice-présidente rappelle qu’« accepter la participation citoyenne dans le processus d’évaluation, c’est faire preuve d’humilité et être d’accord pour discuter de ses choix ». L’évaluation participative, une nouvelle forme de gouvernance locale ?

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