Alors que, du côté du Grand Paris ou de certaines grandes régions, la réforme territoriale peine toujours à convaincre, l’Institut Montaigne relance le débat. Le think tank libéral publie, ce 12 janvier 2015, son premier rapport sur la question. Le fruit d’un groupe de travail piloté par le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, Gilles Carrez (LR) et le coprésident de l’Institut de la décentralisation et de la gouvernance territoriale, l’ancien député PS Jean-Pierre Balligand.
Intitulé « Décentralisation : sortons de la confusion » et sous-titré « Repenser l’action publique dans les territoires », ce document juge sévèrement les réformes des collectivités initiées depuis 2012. Celles-ci « n’ont fait que complexifier l’organisation territoriale ». La faute à « une absence de vision politique ». Un manque auquel l’Institut Montaigne s’attache à remédier. Ecartant volontairement le mécano institutionnel local, il porte ses efforts sur les relations entre l’Etat et les collectivités.
Compétences exclusives
Une véritable innovation réside dans sa proposition de modifier l’article 21 de la Constitution. L’institut Montaigne invite, en effet, à préciser le champ d’application d’un pouvoir d’adaptation local, selon des termes juridiques, et non plus « géographiques » : « Confier un pouvoir réglementaire aux collectivités territoriales pour l’exercice de leurs compétences exclusives ».
Ce faisant, les auteurs appellent à une sorte de rationalisation des compétences dans le pouvoir d’édiction des normes. Il s’agirait de définir des domaines d’action publique où l’État limiterait son action normative à la définition d’un cadre général, sans rentrer dans le détail de la production normative.
« Les domaines de l’environnement ou de l’eau pourraient ainsi constituer des exemples concrets d’application », selon le rapport.
Autrement dit, il ne s’agit plus là d’un pouvoir d’adaptation, mais déjà d’une inversion du processus normatif au bénéfice de la compétence normative locale. Une façon de mettre fin à l’édiction de normes par l’Etat considérées, souvent, comme « détachées des réalités du terrain ».
Libérer les initiatives locales
L’Institut lance aussi un appel à l’expérimentation. Un pouvoir qui, dans les faits, n’a été utilisé que de façon marginale et pour des politiques publiques « mineures ». Il s’agirait d’élargir, par la modification de l’article 72, alinéa 4 de la Constitution, le champ de l’expérimentation, ce qui pourrait à terme conduire de facto à reconnaître aux collectivités territoriales métropolitaines et, notamment à la région, tout ou partie d’un pouvoir d’intervention local permanent, via :
- la reconnaissance d’un droit d’initiative des collectivités territoriales en matière d’expérimentation ;
- la création d’une procédure formelle de demande d’expérimentation publiée au JO ;
- la suppression de l’obligation de généralisation nationale ; la suppression de la limitation relative à la durée des expérimentations.
Le serpent de mer des normes
En revanche, l’institut Montaigne ne fait guère preuve d’originalité en constatant l’inflation normative et le coût important qu’elle génère pour les collectivités chargées de les respecter. Les auteurs regrettent également l’impossibilité d’évaluer réellement le « coût des normes » pour les collectivités territoriales. Pas plus que des effets du gel normatif et du renforcement des pouvoirs du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), même si le processus de simplification des normes est indéniablement enclenché. L’institut Montaigne ne pouvait en rester à ce triple constat.
Il propose, d’abord, d’impliquer davantage les collectivités territoriales dans la production normative de l’Etat, en systématisant l’évaluation ex post des mesures présentées au CNEN.
Une mesure qui permettrait de « renforcer les liens de confiance entre l’administration d’Etat, productrices de normes, et les collectivités territoriales. Une façon d’appuyer une proposition de loi des sénateurs Jean-Marie Bockel (UDI) et Rémy Pointereau (LR). En réalité, un tel processus est déjà expérimenté au sein des réunions interministérielles, et à travers des ateliers thématiques pilotés par le SGMAP et sous l’égide du Secrétariat d’Etat à la reforme territoriale.
Adaptation locale
Aussi, l’Institut souhaite-t-il renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales dans la mise en œuvre de nouvelles normes. Attribuer un pouvoir réglementaire d’adaptation de la norme aux collectivités a fait l’objet de nombreux débats, souvent houleux, lors du vote de la loi Notre. Une occasion alors ratée pour les défenseurs d’une décentralisation véritable, puisque l’article 1er de la loi n’ a finalement permis que la simple possibilité pour les régions de transmettre à l’Etat, via les préfets, « des propositions d’évolutions législatives ou réglementaires ».
Pour autant, le rapport de l’Institut Montaigne ne fait pas état des annonces du Gouvernement, lors du Conseil national de la Montagne, qui s’est tenu le 25 septembre 2015 à Chamonix. Manuel Vals avait alors déclaré envisager de permettre, dans certains territoires aux caractéristiques particulières, l’adaptation locale de certaines normes.
Conférence annuelle des finances publiques
Sur le volet finances locales, l’institut définit trois axes : la concertation, l’encadrement et la transparence. Pointant d’abord « une évolution très dynamique des finances publiques locales », Gilles Carrez et Jean-Pierre Balligand préconisent de mieux associer les collectivités à la programmation des finances publiques au plan national. Cela passerait par une conférence annuelle des finances publiques élargie à l’ensemble des administrations publiques, dont les collectivités territoriales, dans le cadre de la préparation des lois de finances et de programmation.
Ce cénacle serait ensuite décliné à l’échelon régional afin de conclure des « engagements respectifs », en termes d’évolution de la dépense publique locale, d’une part, et d’évolution pluriannuelle des concours financiers de l’Etat, en particulier de la DGF, d’autre part.
Ratio de désendettement
Parallèlement, l’institut plaide pour compléter l’actuelle règle d’or qui s’applique aux budgets locaux par un ratio prudentiel de désendettement (dette/épargne brute) pour les collectivités et intercommunalités de plus de 5 000 habitants. Les plus endettées se verraient en outre imposer un programme de six ans pour revenir à ce ratio de désendettement. Dans cette perspective, les frais de fonctionnement constituent la principale dépense dans le viseur du rapport qui recommande ainsi de les maîtriser davantage en appliquant pleinement un temps de travail de 35h dans la fonction publique territoriale, en facilitant la gestion des agents au sein du bloc communal et en allégeant les contraintes statutaires. En outre, il est proposé de lier le calcul des dotations de l’Etat à des critères de bonne gestion au regard des dépenses de fonctionnement par habitant.
Enfin, le dernier axe d’évolution concerne la transparence des données budgétaires des collectivités à travers la publication des données individuelles portant sur l’année en cours à l’aide des budgets primitifs (aujourd’hui, seuls les comptes administratifs sont disponibles avec un décalage d’un an) et en systématisant la publication de ces données sur les portails d’open data.
Pôle emploi territorialisé
Au chapitre « Emploi » et « Formation professionnelle », l’Institut Montaigne se montre particulièrement offensif. Dénonçant une « politique publique totalement éclatée » dont « la capacité d’évaluation à l’échelle territoriale est faible », il plaide pour une « rationalisation des opérateurs ». Sur la table, une « agence à la suédoise » autour de Pôle Emploi, « mais fortement décentralisée ». « Le patron territorial de l’agence » sera en charge de l’ensemble de la chaîne, du suivi des demandeurs d’emploi, à la formation professionnelle en passant par les contrats aidés et les missions locales.
Dans le même temps, le think tank propose de transférer l’ensemble de la formation professionnelle initiale au profit des régions. Au programme : « la totale responsabilité des établissements d’enseignement, leur financement, la gestion des personnels, le choix des filières… »
Une modulation du RSA ?
Sur la question, périlleuse, du RSA, l’Institut Montaigne se fait moins définitif. Il reprend simplement à son compte les deux scénarios du rapport Lambert / Malvy d’avril 2014 :
- Une décentralisation beaucoup plus poussée, les départements disposant de « marges de manœuvre » au premier rang desquelles « la modulation des aides.
- La recentralisation, « les départements n’exerçant par délégation qu’un rôle de guichet pour le compte de l’Etat, sans responsabilité financière » et recevant « dès lors les dotations nécessaires à l’euro près ».
C’est uniquement en conclusion que l’Institut recommande la suppression d’un « niveau d’administration », évoquant le département et, surtout, la commune. « On ne peut plus en rester là », cingle-t-il. « La question de la fusion des communes et des intercommunalités » doit, selon lui « être posée afin de réduire à terme l’imposante et pénalisante complexité administrative ».
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