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[Opinion] «Loi Littoral » : lorsque le législateur faisait de la géographie

Publié le 07/01/2016 • Par Auteur associé • dans : Tribune

La loi "Littoral" a fait d’une entité géographique un objet juridique. Or, les concepts manipulés par les géographes se prêtent mal à une rhétorique trop éloignée des réalités de terrain. Ainsi, pour conforter la loi « Littoral », est-il indispensable d’en ménager, protéger et mettre en valeur la logique géographique.

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Guy Martin

Guy Martin

docteur en géographie

Depuis son adoption unanime au Parlement il y a trente ans, la loi « d’aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral » a fait couler beaucoup d’encre, un flot à la mesure des frustrations qu’elle a provoquées après des décennies de laxisme. « La Côte d’Azur assassinée ? » est un titre  qui a marqué les esprits… (1).

Il n’est d’ailleurs pas étonnant que, depuis 1986, nombreuses aient été les tentatives de saper ce barrage contre la spéculation « à courte vue ». Mais il faut aussi constater que, parfois, le dispositif a dû être ajusté sous la pression de la géographie (2). Car cette loi a fait d’une entité géographique un objet juridique. Or, les concepts manipulés par les géographes se prêtent mal à une rhétorique trop éloignée des réalités de terrain. Ainsi, pour conforter la loi « Littoral », est-il indispensable d’en ménager, protéger et mettre en valeur la logique géographique.

Pourquoi et comment légiférer sur le « littoral » ?

Une loi « Littoral », pourquoi ? C’est une question qui peut se poser dans une « République indivisible ». La géographie s’était déjà imposée pour un autre espace problématique avec la loi « Montagne » en 1985. Il était tout autant devenu indispensable d’encadrer un certain nombre d’activités humaines sur le littoral, et notamment l’urbanisation, parce que le littoral est un espace rare, précieux, et très convoité. Rare, si l’on considère que cet espace terrestre modifié par ses relations avec la mer représente à peine 2 % des terres émergées. De surcroît, sa valeur n’est pas uniquement due à sa rareté. Comme tout phénomène de transition, le contact entre terre et mer produit des effets, des richesses, des ressources spécifiques en termes biologiques, géomorphologiques, voire psychologiques chez l’être humain : « Homme libre, toujours tu chériras la mer! »(3)

Or, le littoral est à ce point convoité qu’il est en proie à un mouvement observé partout : la population entière de la planète migre vers les rivages. C’est le phénomène de la « littoralisation » bien décrit en géographie. La France y échappe d’autant moins qu’elle a renoncé à toute véritable politique d’aménagement du territoire.

Comment légiférer sur une « entité géographique » ?  En introduisant dans le texte de loi toute la complexité logique d’un organisme vivant, le territoire, qui se définit par la diversité et ne saurait être contenu sans dommage dans une règle uniforme. C’est ce qui a été fait par les auteurs du texte, dès son article 1er, qui prescrit un effort de « recherche  et d’innovation » portant sur les « particularités et les ressources » du littoral (4). Ce souci d’adéquation entre la règle et le territoire a inspiré l’esprit comme la lettre de la loi –  y compris ses concepts phares, qui ont alimenté des discussions parfois passionnées…

Qu’est-ce qu’un « hameau nouveau intégré à l’environnement » ?

Longtemps avant le vote de la loi, les géographes s’étaient émus du gaspillage d’espace, de voirie et réseaux divers, de paysages qu’entraînait l’explosion de l’habitat dispersé, favorisée par la voiture individuelle depuis  les années 1950. C’est pour limiter ce gaspillage sur le littoral que l’extension de l’urbanisation en continuité avec les tissus urbanisés existants, ou en hameaux, y a été prescrite.

Or, bien des trébuchets ont dû s’user depuis à vouloir fixer le poids « normal » d’un hameau. A cet égard, le ministère en charge de la protection des paysages a rappelé avec raison que « la taille et le type d’organisation des hameaux dépendent très largement des traditions locales et aucune définition générale et nationale ne peut y être apportée. »(5). Le législateur avait pourtant fourni un indice en imposant l’« intégration à l’environnement ». Ce sont bien en effet les ressources de la géographie qui ont produit l’organisation traditionnelle de l’habitat selon les régions, selon les lieux, selon que l’eau affleure en abondance sur des terres grasses et étalées généreusement, ou que les sources sont rares et le sol squelettique.

Le hameau est en effet un organisme vivant. Il se nourrit des ressources que lui procure sa localisation. D’une seule famille, au départ abritée dans une grosse maison, le hameau selon qu’il est plus ou moins bien placé au contact de terres fertiles et de routes passagères, pourra soit péricliter et disparaître, soit devenir un village, un bourg et plus encore. Il y a donc de petits et de gros hameaux suivant leurs âges et leur situation dans une même région. Il serait d’autant plus vain de limiter arbitrairement la dimension d’un hameau nouveau que, plus l’effort d’intégration à l’environnement aura été rigoureux, en termes de relief, biodiversité, terre arable, climat, voiries et réseaux divers, etc. et plus il sera souhaitable de valoriser un espace aussi judicieusement choisi par une réponse conséquente aux besoins de la population. Dans le cas contraire de « micros-hameaux » imposés arbitrairement , il y aurait inévitablement plus de localisations moins bien intégrées, plus de gaspillages, et l’on en reviendrait au mitage combattu par la loi !

Quand un espace est-il proche du rivage ?

La notion d’ « espace proche du rivage » a également suscité bien des spéculations géométriques. Là encore, il est tout indiqué de revenir vers le raisonnement géographique. L’empreinte laissée par l’Humain sur le paysage au fil du temps permet de délimiter un espace « proche du rivage ». Parce que dans la durée, c’est sa plus ou moins grande proximité, sa proximité plus ou moins fonctionnelle avec le rivage qui aura marqué l’évolution d’un espace littoral.

L’on y retrouvera les marques du tourisme que la loi a précisément eu pour objectif d’endiguer – terrains de camping, lotissements concentrés dans les limites d’une bande parallèle au rivage, avec « vue sur mer », où l’on peut en quelques minutes avoir « les pieds dans l’eau ». L’examen des éditions successives d’une même carte de l’Institut Géographique National est, à cet égard, particulièrement éclairant.

Comment définir les espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral ?

La protection des espaces naturels (ou culturels) remarquables ou caractéristiques du littoral est une des plus fortes protections instituées dans le code de l’urbanisme. Aussi, cette qualification d’ « espace remarquable » est-elle utilisée systématiquement par certaines associations qui tendent à transformer l’article L.146-6 du code de l’urbanisme (L. 121-27 nouveau) en « argument de destruction massive ». Or, tout au contraire d’une approche simpliste, c’est ce dispositif que le législateur a circonstancié avec le plus de soin. Bien des méthodes ont été suggérées depuis pour parvenir à la qualification d’« espace remarquable  du littoral »(6). Mais avec l’expérience, c’est avant tout le recours à la logique géographique qui paraît assurer la meilleure pertinence.

Quel point commun entre tous les catégories géographiques désignées par le législateur lui-même comme susceptibles d’être protégées ? Ce ne sont que des espaces naturels spécifiques du littoral. Ce sont tous des espaces modifiés, voire produits, par leur relation avec la mer. Des espaces, des milieux nourris, sculptés par des forces, fluides, flux d’origine maritime, qu’il s’agisse de brise ou de flots : dunes et landes côtières, plages et lidos, îlots inhabités, parties naturelles des estuaires, rias ou abers, caps, marais, vasières, zones humides, milieux temporairement immergés, zones de repos, de nidification et de gagnage des oiseaux sauvages dont l’interface terre/mer constitue l’écosystème, récifs coralliens, lagons et mangroves.

C’est le lien indissoluble de ces espaces,  milieux et paysages avec le littoral qui fonde leur rareté et motive leur protection. La catégorie « forêts et zones boisées côtières » en fournit la meilleure démonstration. Ainsi, les territoires des communes littorales ne manquent-ils pas de forêts. Mais seules les forêts et zones boisées « côtières » peuvent être sculptées, leurs arbres morphosés par l’action du vent marin, ou se refléter dans l’eau toute proche et former les paysages spécifiques « du littoral ». Suivant cette logique, le Conseil d’Etat a considéré que c’est parmi les « zones boisées côtières » que doivent être sélectionnés les « ensembles boisés les plus significatifs »(7) à classer, suivant le dernier alinéa de l’article L.121-27, au sens de l’article L. 113-1(8).

D’autres dispositions des codes de l’urbanisme ou de l’environnement permettent en effet de protéger les ensembles boisés et espaces remarquables qui ne sont pas spécifiques du littoral. Ces protections ne découlent pas de la « loi Littoral »(9).

Perspectives ouvertes par la loi « Littoral « 

En conclusion, les géographes n’ont pu que se réjouir de voir leur science appliquée à une gestion économe de l’espace littoral – et collaborer toujours plus avec leurs collègues juristes.

Puisqu’elles sont encore en charge de l’élaboration des plans locaux d’urbanisme, les communes pourraient également se réjouir aujourd’hui que la loi ait porté une telle ambition en termes d’intelligence du territoire.  Car c’est à l’échelle d’une commune qu’est possible l’analyse fine des catégories géographiques énumérées par le législateur. Il y a là une chance, pour les conseils municipaux, de faire prévaloir l’intérêt de leur proximité avec le territoire dans la bonne gestion du patrimoine commun de la Nation – les documents supra-communaux garantissant la cohérence d’ensemble.

S’ils devaient formuler un vœu à l’occasion des trente ans de la loi « Littoral », les géographes pourraient souhaiter que le législateur étende la même logique à l’ensemble du territoire national. Certains articles, qui encadrent l’extension de l’urbanisation notamment, seraient profitables aux continents entiers. Une telle sagesse se justifierait chaque jour un peu plus, au fil de la prise de conscience par l’Humain que la planète Terre est finie, et non reproductible…

 

Notes

Note 01 Richard, René - Bartoli Camille. La Côte d’Azur assassinée. Paris, Roudil Ed., 1971, 137 pages. Retour au texte

Note 02 Amendement à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, rédigé par le député varois Robert Gaïa, créant l'article L. 146-6-1 pour permettre la poursuite d’une économie balnéaire sur la plage de Pampelonne, pôle mondial de tourisme, tout en conciliant cette économie avec un environnement naturel remarquable à aménager, protéger et mettre en valeur. Amendement à la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, pour permettre la localisation rationnelle d’une station d’épuration, en l’occurrence celle du cap Sicié à Toulon. Retour au texte

Note 03 Charles Baudelaire. « L’Homme et la mer. » Retour au texte

Note 04 Article 1er de la loi, codifié à l’article L.321-1 du code de l'environnement Retour au texte

Note 05 Circulaire UHC/DU1 no 2006-31 du 14 mars 2006 relative à l’application de la loi littoral. Retour au texte

Note 06 « Loi littoral : identifier les espaces remarquables » / Guy Martin, Le Moniteur n°4932, 5 juin 1998, p. 60-61. « Espaces naturels remarquables Le paradoxe de la loi littoral ». Guy Martin, Le Moniteur N° 5026 – 24 mars /2000.  « Identifier les espaces remarquables au sens de l’article L. 146-6 du code de l'urbanisme ». Guy Martin, Bulletin de Jurisprudence du Droit de l’Urbanisme (BJDU) n°5/98, décembre 2000, pages 328 et s. « La rareté de l’espace littoral saisie par le juge administratif. » Jean-François Calmette, Etudes foncières n°126, mars-avril 2007. Retour au texte

Note 07 Les « zones » ou « ensembles boisés » ne sont pas, en principe, l’équivalent des « forêts ». Celles-ci désignent historiquement de vastes espaces extérieurs aux limites du  terroir cultivé et habité, puis des espaces suffisamment étendus pour que le seigneur les réserve à la chasse. Les simples bois  n’ont pas la même ampleur et sont destinés à l’exploitation du matériau Retour au texte

Note 08 Conseil d'Etat 30 décembre 2009, Cne du Lavandou, req.  n°307893. Retour au texte

Note 09 Articles L. 110, L.121-1, L. 130 du code de l'urbanisme Retour au texte

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