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Loi « Alur » – La modernisation du droit de préemption

Publié le 17/11/2015 • Par Auteur associé • dans :

L’un des objectifs de la loi sur l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) est de limiter l’insécurité juridique des décisions de préemption des communes, de renforcer les garanties des particuliers et de permettre la mise en œuvre de politiques foncières plus sûres et plus efficaces.

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Jean-Christophe Lubac et Caroline Lubac

Avocat associé, SCP Sartorio, Lonqueue, Sagalovitsch et associés et juriste à l'établissement public foncier Languedoc-Roussillon

Depuis l’étude du Conseil d’État en date du 6 septembre 2007, plusieurs tentatives de réforme totale ou partielle du droit de préemption ont eu lieu sans succès. Elles finissent par aboutir au sein des articles 149 et suivants de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur). La réforme devrait permettre d’apporter des garanties aux collectivités, notamment à travers l’enrichissement du contenu des déclarations d’intention d’aliéner (DIA), et de tempérer, pour les propriétaires et acquéreurs évincés, les effets négatifs induits par le renforcement de la collectivité à acquérir ou par l’illégalité de la décision de préemption.

L’intercommunalité au centre des politiques foncières et du logement – pouvoir de création des ZAD

Pour permettre aux intercommunalités de constituer des réserves foncières à une échelle mieux adaptée, l’article 149 de la loi « Alur » a inséré un b) à l’article L.212-1 du code de l’urbanisme permettant aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de créer des zones d’aménagement différé (ZAD) et d’exercer le droit de préemption qui en découle. Une ZAD pourra être créée, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone, par une simple délibération motivée de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre, compétent en matière de plan local d’urbanisme (PLU). En cas d’avis défavorable de l’une de ces communes, la ZAD sera créée par un arrêté du représentant de l’Etat dans le département.

Exercice du principe du droit de préemption

Le nouveau second alinéa de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme prévoit que la compétence en matière de PLU des EPCI et de la métropole de Lyon emporte de plein de droit la compétence en matière de droit de préemption urbain. L’article 154 de la loi « Alur » complète l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme en ouvrant également le droit de priorité aux EPCI à fiscalité propre pour les actions ou les opérations définies à l’article L.3 00-1 ou pour constituer des réserves foncières en vue de telles actions ou opérations.

L’article 152 de la loi « Alur » modifie l’article 713 du code civil relatif aux biens sans maître en permettant aux communes de renoncer à leur droit au profit des EPCI. Les articles L. 1123-3 et L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques sont complétés en ce sens. L’article 154 permet également aux présidents d’EPCI, de conseil départemental et de conseil régional d’exercer les droits de préemption par délégation de leur organe délibérant (art. L. 3221-12, L. 4231-8-2 et L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales). Par ailleurs, l’article 149 de la loi « Alur » insère un article L. 211-2-1 qui prévoit que, dans les départements et régions d’outre-mer, le titulaire du droit de préemption peut déléguer son pouvoir à un organisme d’habitation à loyer modérer à la condition que l’aliénation s’exerce dans les missions mentionnées au même article L .411-2 du code de la construction et de l’habitation.

Extension du champ d’application du droit des préemptions

L’article 149 de la loi « Alur » réécrit l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme et crée les articles L. 213-1-1 (art.150) et L. 213-1-2, relatifs au champ d’application du droit de préemption aux droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance.

Selon le nouvel alinéa 3°) de l’article L. 213-1, sont soumis au droit de préemption les cessions de la majorité des parts d’une société civile immobilière, lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption. Cette disposition ne s’appliquera pas aux sociétés civiles immobilières constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus.

L’article L. 213-1 est aussi complété par un 4°) permettant d’exercer le droit de préemption sur les cessions d’immeubles construits ou acquis aux organismes d’habitations à loyer modéré, mentionnés à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH), à l’exception des cessions au profit des locataires susceptibles de bénéficier d’une procédure d’accession sociale à la propriété au titre du CCH. L’article 150 de la loi « Alur » insère après l’article L. 213-1 un article L. 213-1-1 du code de l’urbanisme, qui dispose que sont également soumises au droit de préemption les aliénations à titre gratuit sur les immeubles ou ensembles de droit sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble bâti ou non bâti. Sont néanmoins exclues les aliénations entre personnes ayant un lien de parenté jusqu’au sixième degré ou des liens issus d’un mariage ou d’un pacte civil de solidarité. Ce droit s’exercera dans les mêmes conditions que pour les aliénations de l’article L. 213-1, mais la déclaration adressée à la mairie ne mentionnera pas le prix des aliénations à titre gratuit. Pour autant, le titulaire du droit de préemption devra saisir France Domaine car l’estimation du prix devra figurer dans la décision d’acquérir le bien.
Le nouvel article L. 213-1-2 du code de l’urbanisme  soumet aussi à l’exercice du droit de préemption les immeubles ou ensemble de droits sociaux lorsqu’ils constituent un apport en nature au sein d’une société civile immobilière. La commune aura toutefois la garantie d’une information préalable sur la situation de cette SCI (sociale, financière et patrimoniale). Les collectivités disposeront ainsi de gisements fonciers plus importants. L’article 147 de la loi « Alur » complète l’article L. 230-3 relatif à l’exercice des droits de délaissement en offrant la possibilité à une autre personne publique ou au titulaire d’une concession d’aménagement d’acquérir le terrain situé en emplacement réservé pour le compte de la commune.

Une DIA plus étoffée pour une décision en connaissance de cause

Actuellement, la DIA « comporte obligatoirement l’indication du prix et les conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix » et ne permet pas d’apprécier les contraintes qui pèsent sur le bien, à la différence de l’acquéreur qui, par exemple, dispose des diagnostics techniques obligatoires. En outre, les mesures de dépollution à éventuellement mettre en œuvre sont difficilement appréciables (1).

Les nouvelles dispositions ont pour objectif de permettre à la collectivité d’avoir une connaissance suffisante de la réalité du bien et des conditions de son aliénation. Ainsi, l’article 149 de la loi « Alur » modifie l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme en enrichissant le contenu de la DIA, qui comportera obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement. Cet article prévoit que lorsqu’une installation soumise à autorisation ou à enregistrement a été exploitée sur un terrain, le vendeur de ce terrain est tenu d’en informer par écrit l’acheteur et l’informe des dangers ou inconvénients importants qui résultent de l’exploitation. L’article 65 II de la loi « Alur » dispose que, le cas échéant, cette déclaration comporte également les informations dues au titre des opérations de requalification des copropriétés dégradées relevant de l’article L. 741-1 du Code de la construction et de l’Habitation. Dans le délai de deux mois à compter de la réception de la DIA, le titulaire pourra faire une demande unique de documents qui sera fixée limitativement par décret, auprès du vendeur, afin d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble.

Les nouvelles dispositions instaurent également un droit de visite du bien. Le délai deux mois à compter de la réception de la DIA pourra être suspendu à compter de la demande unique de communication de document par le titulaire du droit de préemption ou de la demande de visite.

L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme vient préciser également que le titulaire adresse une copie de la DIA à France Domaine. De même, la décision de préemption devra être notifiée au vendeur, au notaire ainsi que, le cas échéant, à l’acquéreur évincé. Le notaire la transmettra aux titulaires de droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la DIA. Cet article prévoit également, comme pour les établissements publics fonciers (EPF) d’État (2), une obligation de publication de la décision de préemption, ce qui permettra une transparence sur les politiques de préemption des collectivités, selon les préconisations du rapport du Conseil d’État du 6 décembre 2007. Une fois la décision de préemption notifiée, le propriétaire sera tenu d’en informer les locataires et de la faire connaître à l’autorité titulaire du droit de préemption, comme le prévoit le nouvel article L. 213-9 du code de l’urbanisme.

Une autre modification majeure issue de l’article 149 de la loi « Alur » concerne l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme : le bien préempté pourra être utilisé pour un usage différent de celui mentionné dans la décision de préemption, dès lors que cet usage est conforme aux objets définis à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme. Ce changement d’affectation devra faire l’objet d’une décision de l’organe délibérant de la collectivité. Une telle disposition offre une importante souplesse aux collectivités, nécessaire au regard de la longueur de la procédure liée à l’exercice du droit de préemption et au regard de la difficulté, pour les collectivités, de mener à bien des projets d’aménagement.

Extension du pouvoir du préfet pour les communes carencées

L’article L.210-1 du code de l’urbanisme (loi « Alur », art. 149) étend le pouvoir du préfet en matière de droit de préemption au sein des communes carencées. Ce dispositif concerne les communes dans lesquelles le préfet a engagé la procédure de constat de carence lorsque l’objectif de réalisation de logements sociaux n’a pas été atteint. Le nouvel article L. 210-1 du code de l’urbanisme prévoit que le droit de préemption pourra être exercé par le préfet dans les communes carencées sur tous les biens ou les droits énumérés aux alinéas 1 à 4 de l’article L. 213-1 du même code. Le préfet pourra aussi appliquer le droit de préemption aux aliénations et cessions prévues aux a) b) et c) dudit article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. Le préfet peut aussi désormais déléguer ce droit aux organismes agréés visés à l’article L. 365-2 du Code de la construction et de l’habitation, c’est-à-dire aux organismes concourant aux objectifs de la politique d’aide au logement.

Par ailleurs, depuis la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement, le préfet peut déléguer l’exercice du droit de préemption à un EPF local. L’article 156 de la loi « Alur » encadre cette intervention : elle se fait dans le cadre d’une convention avec le préfet, et ce malgré l’avis défavorable de la commune carencée.

Le transfert de propriété à la plus tardive des dates

Actuellement, le transfert de propriété a lieu dès qu’il y a accord sur la chose et sur le prix, que le prix accepté soit celui figurant dans la DIA, celui d’une offre inférieure acceptée ou celui fixé par le juge. La signature de l’acte dans les trois mois à compter de l’accord a pour effet de constater le transfert de propriété. A défaut de paiement dans les six mois à compter de l’accord, le bien doit être rétrocédé. L’article 149 de la loi « Alur » supprime le flou juridique qui sépare l’accord sur le prix de la signature de l’acte de vente et du paiement du prix, comme cela a été proposé dans le rapport du Conseil d’Etat sur le droit de préemption.
En vertu du nouvel article L. 213-4 du code de l’urbanisme, dans les quatre mois à compter de l’accord, le prix d’acquisition devra être payé ou consigné. Le transfert de propriété se fera, quand à lui, à la plus tardive des dates auxquelles sont intervenus le paiement et l’acte authentique. Les collectivités devront être particulièrement vigilantes sur ce délai car son non-respect est sanctionné par le fait que le vendeur peut aliéner librement le bien. Cette mesure apporte une sécurisation de la procédure à la fois pour la collectivité et le propriétaire du bien préempté, ainsi qu’une simplification et une prévention des difficultés.

Vente du bien après la renonciation au droit de préemption avant fixation judiciaire du prix

En cas de renonciation au droit de préemption avant la fixation judiciaire du prix, et selon le nouvel article L. 213-8 du code de l’urbanisme, le propriétaire pourra réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration, révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction depuis la date de cette déclaration. Néanmoins, si le propriétaire n’a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption, il devra déposer une nouvelle déclaration préalable mentionnée à l’article L. 213-2. Il s’agit de répondre aux difficultés posées par certaines DIA qui restaient non purgées, laissant le bien dans une situation incertaine et ne permettant pas à la collectivité d’exercer, le cas échéant, à nouveau son droit de préemption sur le bien lorsque celui-ci est reproposé à la vente plusieurs années après. Elle permet également de renforcer les droits du propriétaire tout en fixant une durée de validité à sa DIA (durée de trois ans), tout en ouvrant la faculté à la collectivité de préempter à nouveau ce bien, dans le cas où ce délai de trois ans serait échu (une nouvelle DIA étant alors émise).

Action en dommages et intérêts

En premier lieu, le nouvel alinéa 2 de l’article L. 213-11 prévoit que, si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner pour d’autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l’acquisition de ce bien en priorité. En deuxième lieu, l’article 149 de la loi « Alur » crée également un article L. 213-11-1 selon lequel, lorsqu’après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.

Soit ceux-ci acceptent le prix, dans ce cas la vente a lieu, soit le prix est fixé par le juge à défaut d’accord amiable. A compter de la notification de la décision juridictionnelle fixant le prix devenue définitive, les anciens propriétaires ou ayant cause ont à nouveau trois mois pour accepter le prix fixé par le juge ou renoncer à la vente. En cas de renonciation, le titulaire du droit de préemption doit proposer l’acquisition à l’acquéreur évincé, identifié dans la DIA. Cette dernière disposition n’est que la consécration des principes dégagés par le juge administratif. Dans ces deux cas, les nouvelles dispositions de l’alinéa 3 de l’article L. 213-12 prévoit que la renonciation à la rétrocession n’interdit pas de saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption. Il précise également au quatrième alinéa que, dans le cas prévu à l’article L. 213-11, le point de départ du délai de prescription de cinq ans court à compter de la mention de l’affectation ou de l’aliénation du bien au registre mentionné à l’article L. 213-13. Dans le cas prévu à l’article L. 213-11-1, les cinq ans courent à compter de la décision de la juridiction administrative devenue définitive.

Thèmes abordés

Notes

Note 01 Cass. civ., 7 nov. 2012, « ville d’Amiens c/ SCI », n° 11-22.907) : la Cour de cassation considère que c’est à la collectivité qui souhaite préempter de se renseigner d’elle-même sur l’état environnemental Retour au texte

Note 02 Article R. 321-12 du code de l’urbanisme : « Les décisions relatives à l’exercice du droit de préemption ou de priorité font […] l’objet d’un affichage dans les mairies concernées par celles-ci pendant une durée de deux mois. » Retour au texte

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