Taudis, habitations insalubres ou de fortune. Une réalité depuis des siècles, un intérêt hygiéniste des pouvoirs publics au mitan du XIXe siècle, qui évolue vers des normes de construction et d’habitabilité avec la société moderne, et une vision « habitat indigne », aujourd’hui axée sur les droits humains.
Habitat indigne
La notion est consacrée dans la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Sa définition figure, depuis la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), à l’article 1-1 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement : « constituent un habitat indigne les locaux ou les installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ».
Cinq ministères – Affaires sociales, Intérieur, Justice, Logement et Santé – sont concernés.
L’habitat indigne recouvre toutes les situations d’habitat constituant un déni au droit au logement et une atteinte à la dignité humaine, et présentant des risques en matière de santé, de sécurité et d’incendie. Il concerne environ 420 000 logements en métropole et 70 000 dans les DOM, loués par des propriétaires bailleurs – marchands de sommeil à des ménages précaires exclus des logements sociaux, ou occupés par des propriétaires impécunieux.
L’habitat indigne englobe les logements, immeubles et locaux insalubres et impropres à l’habitation, notamment ceux où le plomb est accessible, les immeubles menaçant ruine ou en situation de péril ainsi que les hôtels meublés dangereux et les habitats informels. Ni les logements vétustes et inconfortables, ni les logements non décents au sens de la loi du 13 décembre 2000 Solidarité et renouvellement urbains et de son décret d’application du 30 janvier 2002 n’entrent dans la catégorie.
Police administrative
La lutte contre l’habitat indigne relève des pouvoirs de police administrative exercés par les maires, notamment les polices spéciales des immeubles menaçant ruine, de la sécurité des hôtels meublés et des équipements communs des immeubles collectifs à usage principal d’habitation, et la police de l’hygiène et, par les préfets au titre de la police spéciale de la santé publique liée à l’insalubrité relative aux locaux impropres à l’habitation, suroccupés du fait du logeur, dangereux.
Dans le cadre de ces procédures spécifiques, elle se traduit par des dispositifs de repérage, des injonctions, des mises en demeure ou des arrêtés, pour interdire l’occupation des lieux, délimiter des périmètres de sécurité ou imposer la réalisation de travaux dans un délai déterminé. Elle implique l’hébergement ou le relogement d’office des occupants et s’accompagne, le cas échéant, d’opérations de restauration immobilière ou d’expropriation.
Sur la base d’un constat d’insuffisance du volet coercitif et d’« un nombre toujours croissant d’arrêtés […] non suivi d’effet », la loi Alur crée des outils complémentaires pour rendre cette politique publique plus efficace.
Politique globale
Suivant la tendance d’intercommunalisation des politiques de logement, la loi Alur (art. 75) confie au président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) les pouvoirs de police spéciale de l’habitat des maires du territoire intercommunal et du préfet.
Le transfert des prérogatives communales est automatique, dans les six mois de l’élection municipale, sauf opposition du maire ou renonciation du président de l’EPCI. Les prérogatives du préfet peuvent être déléguées au maire d’une commune disposant d’un service communal d’hygiène et de santé, ou au président de l’EPCI s’il est délégataire des aides à la pierre et que les maires lui ont transféré leurs compétences.
Selon le rapport Goldberg du 25 janvier 2017, un quart des EPCI ont bénéficié du transfert des compétences du maire et aucune délégation des polices préfectorales n’a encore été actée.
L’approche globale et intégrée de la lutte contre le logement indigne est renforcée par la récente désignation d’un sous-préfet référent, chargé de piloter la structure territoriale de la lutte contre l’habitat indigne : le pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne (PDLHI). Il doit notamment mobiliser, coordonner et accompagner les nombreux acteurs locaux et développer les liens avec le parquet pour faciliter l’instruction des situations signalées (instruction du 15 mars 2017).
Astreinte
La pression est augmentée sur les propriétaires, via une astreinte administrative destinée à les inciter à réaliser les travaux prescrits par arrêté. Prononcée par le maire ou le préfet, elle s’élève à 20 euros par logement et par jour de retard, portée à 50 euros si l’arrêté prescrit une interdiction d’habiter ou d’utiliser le logement.
Ces montants sont majorés de 20 % par mois de retard supplémentaire (décret n° 2015-1608 du 7 décembre 2015, art. 79 et instruction du 26 octobre 2016). Si l’autorité compétente est amenée à faire réaliser les travaux, les propriétaires défaillants sont redevables non seulement du coût des travaux mais également de celui de la maîtrise d’ouvrage et de l’accompagnement social des mesures et travaux prescrits (art. 84).
Sanction pénale
Dans le collimateur de l’action publique, les marchands de sommeil sont visés par une nouvelle sanction pénale : l’interdiction d’achat d’un logement, à des fins autres que l’occupation personnelle, pendant cinq ans (art. 77). Celle-ci concerne n’importe quel logement quand ils sont déjà condamnés comme propriétaires indélicats, ou un lot dans une copropriété où ils sont déjà propriétaires, qui connaît des impayés de charges dont ils sont en partie ou totalement responsables.
Cette peine complémentaire s’applique qu’ils agissent directement ou sous couvert de sociétés écrans. Le notaire, chargé d’établir l’acte de vente, doit vérifier si l’acquéreur a été condamné, en interrogeant le casier judiciaire national par l’intermédiaire de l’Association pour le développement du service notarial placée sous le contrôle du Conseil supérieur du notariat.
Permis de louer et de diviser
Au plan préventif, un EPCI compétent en matière d’habitat ou une commune peut instaurer, pour chaque nouveau bail à signer ou signé, des régimes d’autorisation préalable ou de déclaration de location d’un logement, sur une ou plusieurs zones délimitées en cohérence avec le programme local de l’habitat et le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées, ou dans un ou plusieurs ensembles immobiliers.
Les deux mécanismes concernent les logements loués nus ou meublés à titre de résidence principale. Des amendes administratives (jusqu’à 15 000 euros) frappent les propriétaires qui ne respectent pas la procédure de ces permis de louer (loi Alur, art. 92, art. 93, et décret n° 2016-1790 du 19 décembre 2016).
En outre, la division de pavillons en plusieurs logements est encadrée. Elle est désormais soumise à autorisation de l’organe délibérant de l’EPCI compétent ou, à défaut, du conseil municipal, dans les zones présentant une proportion importante d’habitat dégradé ou dans lesquelles l’habitat dégradé se développe ou celles délimitées en application du plan local d’urbanisme (loi Alur, art. 91, et arrêté du 8 décembre 2016).
Une première société publique de contrôle de la division pavillonnaire, la Société de réhabilitation pour les pavillons dégradés (Sorepad), a vu le jour en Ile-de-France le 1er janvier 2017.
Copropriétés : du registre à l’Orcod
Un nombre croissant de copropriétés bâties dans les années 1970 est confronté à des impayés de charges et à la dégradation de leur environnement. À titre préventif, la loi Alur a créé le registre des copropriétés, pour mieux connaître et identifier les copropriétés, et, le cas échéant, alerter de façon précoce en cas de difficultés.
En cas d’échec, la puissance publique accompagne et exerce sa tutelle via un mandataire ad hoc ou un administrateur provisoire. Pour les copropriétés les plus dégradées, une opération de requalification (Orcod) peut être menée, dans le but de créer une dynamique de projet urbain global. L’Orcod fournit un cadre légal d’intervention aux acteurs concernés, les dotant de prérogatives de puissance publique au titre des polices de l’habitat indigne ou du droit de préemption urbain.
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