Le Conseil d’Etat a présenté, le 17 mai, une étude sur les établissements publics nationaux. Cette étude, demandée par le gouvernement et adoptée par l’assemblée plénière du Conseil le 15 octobre 2009 n’avait pas encore été rendue publique.
La préoccupation du gouvernement, lorsqu’il a demandé au Conseil d’État son avis sur les établissements publics était de savoir s’ils étaient toujours adaptés à la gestion publique d’aujourd’hui, précise Olivier Shrameck, président de la section du rapport et des études du Conseil d‘État lors de la présentation, le 17 mai, de l’étude de l’institution sur le sujet.
Animal préhistorique ?
Malgré les difficultés à les recenser, près de 400 établissements publics nationaux ont été identifiés par le groupe de travail. Depuis la loi LOLF de 2005, de nombreux outils juridiques de gestion publique sont apparus, avec les groupements d’intérêt public (GIP), les autorités administratives indépendantes (AAI), les opérateurs et les agences.
Nous nous demandions si nous étions en présence d’un animal préhistorique et les établissements publics se sont révélés être une structure dynamique, relève François Loloum président du groupe de travail. Il résume ainsi les trois axes de réflexion qui ont conduit cette étude : le droit communautaire ébranle t-il les établissements publics ? Comment clarifier les critères des établissements publics ? Comment améliorer la gestion des établissements publics ?.
Le fonctionnement des établissements publics semblaient poser problème par rapport au droit communautaire, concernant les aides et garanties de l’Etat ainsi que les contrats « in house » dans la commande publique. Mais, selon le président du groupe de travail, même si la CJUE ne s’est pas prononcée définitivement sur les aides d’Etat, la forme juridique de l’établissement public, en elle-même, n’est pas plus problématique que la société privée. Les menaces sont plus apparentes que réelles.
L’ancienneté des critères de définition a par contre ses limites particulièrement lorsqu’un établissement public qui a donné naissance à des filiales disparait, relève François Loloum. Le Conseil d’État préconise, sur ce point, une loi-cadre pour simplifier les critères afin de garantir la sécurité juridique des établissements.
En outre, l’État garde le contrôle de ses établissements avec la tutelle qu’il exerce sur eux. « Même si les dirigeants des établissements publics se plaignent des tutelles, ils ne souhaitent pas voir leurs structures évoluer vers la société », rappelle François Loloum.
Par ailleurs, le rapport relève que le nombre d’établissements publics continue d’augmenter, notamment en matière de logement et de rénovation urbaine et le Conseil d’État préconise qu’un inventaire des établissements publics soit réalisé.
Enfin, bien que les établissements publics territoriaux n’aient pas été l’objet même du rapport, car d’autres questions se seraient posées, certains éléments de l’étude s’appliquent à ces établissements, relève le président du groupe de travail. Sur le sujet, Olivier Shrameck précise il faut attendre que la réforme territoriale ait eu lieu pour analyser les évolutions dans ce domaine.
Synthèse des principales propostions
I. Donner à l’administration les moyens de rationaliser la création et la gestion des établissements publics
- Établir et tenir à jour l’inventaire exhaustif des établissements publics.
- Identifier les établissements publics chef de file dans chaque catégorie et déterminer les règles constitutives de la catégorie dont ils sont la matrice.
- Enrichir le guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires par un guide de la création d’un établissement assorti d’une présentation de statuts-types.
- Accompagner toute création ou modification d’un établissement public d’une étude d’impact.
II. Renforcer la sécurité juridique du régime des établissements publics
- Recourir à une loi pour préciser les règles constitutives des catégories qui ont été créées à l’occasion de l’institution d’un établissement public chef de file, déterminer les possibilités d’adaptation de ces règles pour les établissements relevant de cette catégorie, autoriser des dérogations à titre expérimental et fixer les conditions de création d’établissement à statut unique sans création d’une catégorie correspondante.
- Simplifier la portée du critère de rattachement à une personne publique en ne retenant que la distinction binaire entre établissements publics de l’Etat (qu’ils exercent leurs missions sur tout ou partie du territoire national) et établissements publics rattachés aux collectivités territoriales ou leurs groupements (quelle qu’en soit la nature).
- Simplifier la portée du critère de spécialité analogue en ne retenant que les missions principales sans prendre en compte les activités accessoires ou secondaires.
- Simplifier la portée de la règle constitutive relative à la composition des organes dirigeants en ne retenant que la catégorie des personnes placée en position dominante dans ces organes dirigeants ou le principe d’un équilibre entre plusieurs catégories.
- Simplifier la portée de la règle constitutive relative aux ressources de l’établissement en retenant la liste la plus large.
III. Assouplir le cadre régissant l’organisation et le fonctionnement des établissements publics
- Rendre les établissements publics affectataires du domaine public qui s’attache nécessairement à l’exercice de leur activité, et leur permettre de valoriser ce domaine.
- Donner plus largement aux établissements publics la possibilité de recourir à l’arbitrage.
- Ne confier la tutelle d’un établissement qu’à un seul ministre, sous réserve de la tutelle financière.
- Désigner au sein des administrations centrales un responsable de haut niveau comme interlocuteur privilégié de l’établissement public.
- Contractualiser les rapports entre la tutelle et les établissements à partir d’une réflexion stratégique sur les missions prioritaires et d’engagements pluriannuels sur les moyens.
- Eviter le recours des établissements publics aux services déconcentrés de l’Etat pour l’exercice de leurs activités sur le territoire. A défaut, imposer la conclusion d’une convention précisant les conditions de fourniture à l’établissement de prestations par les services de l’Etat (rôle du préfet, position des fonctionnaires, le cas échéant rémunération des prestations).
REFERENCES
L'étude du Conseil d'Etat : Les établissements publics, 15 octobre 2009, rendue publique le 17 mai 2010