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Politique de la ville

Trois nouveaux outils pour renforcer le pouvoir d’agir dans les quartiers prioritaires

Publié le 02/07/2015 • Par Delphine Gerbeau Hervé Jouanneau Hugo Soutra • dans : Actu prévention sécurité, France

Pour réussir, la politique de la ville doit se faire avec les habitants. C’est le constat posé par la loi Lamy, votée en février 2014. De nouveaux dispositifs voient progressivement le jour, afin de renforcer le « pouvoir d’agir » dans les quartiers prioritaires.

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Depuis les années 80, la politique de la ville échoue à intéresser ceux à qui elle s’adresse : les habitants des quartiers prioritaires. Afin de relever ce défi, la réforme de la politique de la ville mise en œuvre depuis février 2014 fait la promesse politique de réinvestir la démocratie locale dans ces quartiers. Qu’il s’agisse des conseils citoyens et des maisons du projet  devenus obligatoires  ou bien encore des tables de quartier, une palette d’outils a été créée pour ce faire.

Au moment où les collectivités territoriales signent les unes après les autres leurs contrats de ville, Myriam El Khomri continue d’insister fortement sur l’urgence de relancer le chantier de la « co-construction » de la politique de la ville et de renforcer le « pouvoir d’agir » des habitants, traduction française de la notion anglo-saxonne d’empowerment. Difficile, la déclinaison de ces dispositifs se fait progressivement.

Lors du second comité de suivi national des conseils citoyens qu’elle a réuni mercredi 1er juillet, la secrétaire d’Etat à la Ville a profité de la présence d’élus locaux (Ville et Banlieue, AdCF), de professionnels (Unadel, IR-DSU) et de responsables associatifs (coordination Pas sans nous, centres sociaux, régies de quartier) pour procéder à une énième piqûre de rappel : « il faut rester exigeants et mobilisés afin que le mouvement engagé ne s’essouffle pas. »

Tour d’horizon de ces nouvelles formes de participation citoyenne qui ont commencé à émerger sur le terrain.

          1) Les conseils citoyens, un chantier en cours de mise en oeuvre

Mesure phare de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014, le conseil citoyen porte une promesse politique : créer un lieu dans les quartiers prioritaires destiné à favoriser la prise de parole, garantir la place des habitants dans les instances de pilotage du contrat de ville et instituer un espace de propositions et d’initiatives.

D’ores et déjà, plus de 300 conseils ont été créés [environ 600 selon des sources ministérielles], mais sous des formes très différentes. « [Leur] mise en œuvre va prendre du temps, concède-t-on au Commissariat général à l’égalité des territoires, qui a édité un cadre de référence pour la mise en place opérationnelle. Il faut les penser comme un processus qui s’inscrit dans la durée selon des méthodes propres à chaque territoire. »

Et les questions ne manquent pas : quelles listes utiliser pour procéder au tirage au sort des habitants ? Comment communiquer sur la mise en place de ce nouvel outil ? Sont-ce les associations ou les centres sociaux qui doivent porter la structure ? Si la grande majorité des territoires a décidé d’institutionnaliser la place des habitants dans la politique de la ville à leur rythme et à leur manière, les premières réponses émergent déjà du terrain.

« Nous avons dix quartiers prioritaires, dix conseils citoyens et dix manières de fonctionner différentes, confie Jessica Seidel, cheffe de projet à la communauté d’agglo Evry centre Essonne [6 communes, 116 200 hab.]. Par peur de devoir constamment repartir à la pêche aux habitants, celui de Courcouronnes n’a, par exemple, pas été tiré au sort et est composé seulement de volontaires. »

Une autre question, cruciale, demeure celle de l’indépendance vis-à-vis des pouvoirs locaux. « C’est tout le problème : ils sont censés être autonomes des acteurs publics mais, en l’absence d’association d’éducation populaire, la démarche doit bien être impulsée par quelqu’un », convient Laurence Arenou, chargée de mission à Rennes métropole.

Certaines préfectures, qui accompagnent les municipalités sur des détails techniques tels que l’articulation avec les conseils de quartier ou le périmètre des conseils citoyens, veillent au grain. « L’État local peut se montrer souple sur les modalités de mise en œuvre des conseils citoyens, mais l’indépendance et l’autonomie vis à vis des pouvoirs public sont des principes fondamentaux de cette instance, sur lesquels il ne faut pas transiger » fait valoir Abdelaziz Bouaziz.

En tant que référent « Conseils citoyens », ce délégué du préfet du Val-d’Oise épaule les communes du département dépourvues d’ingénierie en matière de démocratie participative, tout en veillant à ce que les habitants puissent bien exprimer leurs attentes et propositions. « L’Etat n’est toutefois que co-constructeur avec les collectivités : il ne peut pas garantir que les conseils citoyens soient partout synonymes de relations plus égalitaire entre les habitants et les institutions. »

A Vienne (28 800 hab., Isère), le centre social de la vallée de Gère a également bénéficié du soutien juridique de la préfecture et de la ville avant de prendre la main. « Fins connaisseurs des habitants les plus précaires, nous avons pu repérer et avons tiré au sort le conseil citoyen afin qu’il soit le plus représentatif possible du quartier. Les règles de fonctionnement seront choisies plus tard, directement par les membres de la structure », explique son directeur, Emmanuel Petit, qui porte juridiquement le conseil citoyen.

« Attirer les sans-voix constitue le principal enjeu des conseils citoyens, alors que les conseils de quartier laissent surtout la parole à ceux qui disposent de la disponibilité matérielle et sociale pour s’exprimer », estime Françoise Thiaville, chargée de la démocratie participative à Allonnes. Les citoyens jusqu’ici « invisibles » ayant eu la chance d’être tirés au sort seront bientôt formés sur les politiques publiques et la prise de parole.

« Co-construire avec les habitants présente aujourd’hui bien plus d’avantages que de risques ! Ce n’est évidemment pas rose tous les jours, mais les acteurs publics et particulièrement ceux de la politique de la ville ont tout intérêt à se réconcilier avec eux », exhorte Christine Edel, directrice des démarches participatives à Mulhouse agglomération (34 communes, 267 800 hab.). Elle compte organiser prochainement des formations internes « pour éviter de reproduire les postures passées des élus et de certains services. Inclure les habitants dans le processus de décision publique réinterroge nos modes de faire : le CNFPT aurait dû travailleur sur l’accompagnement du changement. »

En dépit du contexte budgétaire et social poussant les collectivités à répondre en priorité aux besoins de leurs habitants, Christine Edel reste néanmoins l’une des seules fonctionnaires territoriaux à avoir déjà pu recueillir les besoins des citoyens, suffisamment tôt pour traduire à temps ces doléances dans son contrat de ville.

Dans la pratique, comme le reconnaît l’IR-DSU qui n’en fait pas pour autant un casus belli, la plupart des contrats de ville 2015-2020 déjà signés l’ont été sans que les habitants ne soient associés. Lors du comité de suivi du 1er juillet, la secrétaire d’Etat à la ville Myriam El Khomri a rappelé que « les contrats de ville ayant été signés mais n’ayant pas organisé la mise en place des conseils citoyens devront être complétés, via un avenant, au plus tard avant la fin de l’année 2015. »

          2) Les maisons du projet, l’arbre qui cache la forêt

Prévue dans le règlement général du premier Programme national de rénovation urbaine (PNRU), la concertation avec les habitants était restée lettre morte dans certains territoires prioritaires. Pour la systématiser, l’association des habitants conditionnera les futurs financements de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), a rappelé Myriam El Khomri le 1er juillet. A cet effet, la maison du projet, issue de la loi « Lamy », constitue un outil incontournable.

Ce lieu-ressource sur le projet de renouvellement urbain, son calendrier et son état d’avancement peut aussi accueillir des permanences des différents intervenants sur le chantier. Certaines collectivités ont fait le choix de l’installer sur le projet urbain au sein du centre social du quartier, ce qui permet de toucher un plus large public.

Avec la loi « Lamy », la maison du projet aura une ambition supplémentaire : être le lieu d’accueil du conseil citoyen, qui sera de facto, par le biais du contrat de ville, consulté sur le programme de renouvellement urbain. « Le PNRU a été un véritable laboratoire pour la participation des habitants et de nombreuses expériences concluantes vont être reprises pour le second volet », note Marie Courouble, chargée de mission « politiques sociales » à l’Anru.

Ces opérations s’étalant sur des temps très longs – dix ou quinze ans parfois –, les équipes ont multiplié les outils pour accompagner les phases des projets et redonner un élan aux habitants quand les chantiers prennent du retard, rendent le quotidien pénible…

Le Grand Nancy (20 communes, 262 400 hab.) a ainsi multiplié les opérations, allant de la simple information à la coconstruction de projets. Illustration avec l’opération « carte sur table » pour le plateau de Haye : après des réunions d’information et d’échange avec les habitants, une immense carte du quartier a été installée dans les grands salons de l’hôtel de ville de Nancy, avec un cheminement autour des chantiers. Au cours des réunions, des retouches ont pu être apportées aux projets, par exemple sur l’emplacement d’une aire de jeux, la création d’un jardin partagé…

Selon Malika Dati, vice-présidente de l’agglomération déléguée à la participation citoyenne, « la présence des élus sur le terrain est primordiale, on ne peut pas se contenter de distribuer des flyers pour faire venir les habitants aux réunions. Il faut être sur les marchés, à la sortie des écoles. Mais la participation prend beaucoup de temps, c’est un apprentissage. Une relation de confiance doit être construite ».

A Bagneux (38 000 hab., Hauts-de-Seine), le projet pour le quartier nord, retenu in extremis dans la liste des quartiers d’intérêt national, est travaillé depuis le début avec les habitants. Une maison du projet va ouvrir en septembre 2015, qui accueillera aussi le conseil citoyen. Un diagnostic des usages du quartier a été réalisé, incluant des balades urbaines et des diagnostics en marchant, avec la participation des habitants.

Différentes formules sont mises en œuvre pour diversifier les publics. « Les élus jouent vraiment la transparence, en fonction des souhaits apparus lors des phases de concertation, ils demandent aux équipes de maîtrise d’œuvre d’ajuster les projets », se félicite Rafaella Fournier, chef de projet « quartier nord » à la direction de l’aménagement urbain.

Contrats de ville oblige, l’enjeu du nouveau PNRU sera cette fois de ne pas se limiter à l’urbain, mais d’aborder l’ensemble des problèmes touchant la population des quartiers visés – accès à l’emploi, développement économique, éducation… Ce qui pourrait finalement amener à faire de la maison du projet un lieu multithématique.

          3) Les tables de quartier, l’expérience de l’autonomie

Petite sœur du conseil citoyen, la table de quartier est expérimentée depuis avril 2014 sur douze sites français. Inspirée d’une expérience menée à Montréal, au Québec, ces tables, qui réunissent les associations et les collectifs d’habitants à l’échelle d’un quartier, sont voulues comme « une forme non institutionnelle de participation citoyenne ».

« On s’appuie vraiment sur les habitants à travers des assemblées générales pour faire émerger leurs préoccupations », explique Isabelle Foucher, déléguée chargée de l’appui au réseau à la Fédération des centres sociaux et socioculturels de France, qui pilote la démarche. Une version remaniée des comités de quartier, en somme, mais sans élus locaux.

« Ici, dans le quartier du Pile, nous souhaitions sortir du jeu des questions-réponses entre habitants et élus, et instaurer un espace collectif, indique Anne Lescieux, chargée de mission à l’Université populaire et citoyenne de Roubaix, qui accompagne l’expérimentation. L’objectif est que les habitants puissent partager leurs problèmes et préparer ensemble les propositions et les arguments à déployer face aux institutions. »

Sujet récurrent, le logement domine les discussions. Ailleurs, ce peut être l’école, l’emploi, la sécurité ou la pollution. « Nos rassemblements comptent une centaine de personnes, ce qui inquiète un peu les élus, confie cette militante de la participation citoyenne . Mais, si l’on ne veut pas foncer dans le mur, il est urgent de rétablir le dialogue entre institutions et habitants. »

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