« La situation des finances publiques s’est très légèrement améliorée en 2014 mais elle reste néanmoins plus déséquilibrée en France que dans la moyenne des autres pays européens », observe Didier Migaud, le 1er président de la Cour des comptes, mercredi 24 juin, lors de la présentation du rapport annuel sur la situation des finances publiques. Par rapport à 2013, le déficit public a reculé de 0,1 % pour atteindre 4 % du PIB en 2014, contre 2,4 % en moyenne dans la zone Euro.
La progression des dépenses publiques en volume a été contenue, notamment grâce au faible niveau de l’inflation et des taux d’intérêt en 2014, qui a permis d’alléger la charge de la dette alors même que celle-ci a continué de progresser pour atteindre 95,6 % du PIB en 2014 (versus 92,3 % en 2013).
A noter qu’en dehors de l’Allemagne « dont la situation budgétaire n’impose pas d’effort nouveau », la France est le seul pays d’Europe à avoir augmenté sa masse salariale publique en volume entre 2010 et 2014.
La baisse de l’investissement local redresse le déficit
« L’amélioration du déficit public provient essentiellement de celle des administrations publiques locales (APUL) dont le déficit est passé de 0,4 point de PIB en 2013 à 0,2 point en 2014 », soulignent les magistrats, tandis que le déficit de l’État et de la Sécurité sociale est resté stable ou en légère dégradation.
De fait, la modération des dépenses publiques est d’abord liée au recul de l’investissement public local puisque, pour la première fois depuis 2010, les dépenses des APUL ont diminué en 2014 (-0,3 %). Si la baisse de l’investissement est « habituelle l’année du renouvellement des conseils municipaux », la Cour des comptes reconnaît que « son ampleur a été un peu plus marquée cette fois-ci » à -8,6 %. Notamment, les dépenses d’investissement correspondant à des équipements ont reculé de 9,6 % par rapport à 2013, retrouvant ainsi leur niveau de 2011.
Néanmoins, la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités, bien que plus modérée en 2014, n’a pas permis d’empêcher une dégradation de leur épargne brute (14,1 % en 2014 contre 15,3 % un an plus tôt) poursuivant ainsi un mouvement amorcé en 2011. D’autant que la masse salariale a progressé davantage en 2014 que l’année précédente. Cependant, le rapport note « qu’il est possible que l’année 2014 marque le début d’une inversion de tendance en ce qui concerne le croissance des dépenses de fonctionnement ».
Au final, Didier Migaud, qui salue « le redressement du solde budgétaire des APUL en 2014 en raison de la baisse de l’investissement local », recommande « une plus grande maîtrise des dépenses de fonctionnement » et pointe en particulier les efforts à mener au sein du bloc local pour mutualiser et éviter les doublons entre les communes et les intercommunalités.
Et le premier président d’ajouter : « la baisse des dotations doit entraîner une baisse à due concurrence des dépenses des collectivités. Ce n’est pas le cas aujourd’hui, en particulier sur le fonctionnement. »
La « qualité souvent contestable de la décision d’investir »
Les magistrats consacrent par ailleurs un chapitre entier à l’investissement public en France qui atteint 4,5 % du PIB en 2014, contre 3,3 % en moyenne dans la zone Euro. En effet, « alors que les montants consacrés en Europe aux investissements publics sont en baisse depuis 2007, cela n’a été le cas en France qu’en 2014, et à un rythme nettement moins élevé », constate Didier Migaud.
Pour autant, les collectivités locales investissent-elles trop ou mal ? « Nous ne constatons pas de signe d’insuffisance globale de l’investissement public en France », répond le 1er président de la Cour des comptes avant de pointer : « la qualité souvent contestable de la décision d’investir et de la conduite des projets d’investissements » et de rappeler que « les investissements publics ne sont pas vertueux par nature, par essence ». Autrement dit, il invite les décideurs publics à « une réflexion plus grande sur l’intérêt et la pertinence de tel ou tel investissement » et à « mener davantage d’analyses socio-économiques avant d’investir ».
L’investissement public ne doit pas réguler la conjoncture
Alors que les élus locaux mettent souvent en avant le caractère contra-cyclique des investissements publics pour soutenir l’activité économique et l’emploi, la Cour des comptes estime que « la décision d’investir ne devrait pas être prise sur la base de ces effets, qui sont seulement temporaires et risquent d’intervenir à contretemps » tout en pesant sur les dépenses de fonctionnement. Le constat de la juridiction est clair : « Au total, l’investissement public n’est pas un outil adapté à la régulation de la conjoncture économique. »
A l’inverse, pour décider d’investissement, les magistrats jugent qu’il faudrait privilégier « l’impact à long terme sur les capacités d’investissement des entreprises (le PIB potentiel), les conditions de vie des ménages ou la productivité des administrations ». Quoi qu’il en soit, malgré les obligations légales, l’évaluation des investissements reste insuffisante et insuffisamment prise en compte.
Plaidoyer pour une loi de financement des collectivités territoriales
Enfin, la Cour des comptes renouvelle sa préconisation d’une loi de financement des collectivités territoriales, sur le modèle de la loi de financement de la Sécurité sociale. Voilà qui ne devrait pas plaire aux élus locaux qui ont déjà du avaler, fin 2014, l’inscription dans la loi de programmation des finances publiques d’un objectif d’évolution de la dépenses locale. C’est bien mais pas suffisant, estiment en substance les magistrats. « L’objectif d’évolution de la dépense locale est une étape mais nous ne disposons pas encore d’un document annuel qui permettrait de décliner dans le champ des administrations publiques locales les engagements de la loi de programmation », observe Raoul Briet, président de chambre à la Cour des comptes.
Cela doit-il passer par des objectifs annuels contraignants ? « L’Etat doit pouvoir fixer un objectif de dépenses pour toutes les administrations, y compris pour les collectivités, tout en respectant notre Constitution. Celle-ci prévoit le principe de libre administration des collectivités mais dans le cadre de la loi qui les règlemente », tranche Didier Migaud.
Investissement public : qui paye ?
La mise en place d’un nouveau référentiel de comptabilité nationale entraîne une diminution relative de la part des APUL dans le montant total des investissements publics. En effet, avec la prise en compte des dépenses d’équipement militaires (entre 4 et 10 milliards d’euros par an) et de recherche et développement (entre 16 et 17 milliards d’euros par an) principalement à la charge de l’Etat et de ses opérateurs, les APUL ne représentent plus que 44 % du total de l’investissement public contre environ deux tiers avec le précédent référentiel. En volume, les investissements publics ont atteint 96 milliards d’euros en 2014.
