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Petite enfance

Doit-on craindre la privatisation de l’accueil des moins de 3 ans ?

Publié le 19/01/2017 • Par Michèle Foin • dans : A la Une santé social, Dossier Santé Social

Baisse des dotations et complexité de gestion se combinent pour inciter les collectivités à déléguer la gestion de leurs établissements d’accueil du jeune enfant au secteur privé, lucratif ou non. Parallèlement, les entreprises de crèche n’ont jamais été aussi dynamiques qu’en 2015 et ne ménagent pas leurs efforts pour conquérir un marché en plein bouleversement.

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Depuis 2013, les collectivités territoriales peinent à créer des places en crèches. Selon les derniers chiffres de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), 9 042 places auront été créées entre 2013 et 2014 et 7 071 entre 2014 et 2015 alors que la Convention d’objectifs et de gestion 2013-2017 (COG) en prévoyait respectivement 19 588 et 18 203. L’année 2015 marque aussi un changement d’équilibre : en 2014, les collectivités étaient en effet responsables de 41,6 % des créations de places, contre 37,5 % pour les entreprises privées et 14 % pour les associations et mutuelles. En 2015, les collectivités ne créent que 29 % des places, tandis que les entreprises privées en assument plus de la moitié (52,9 %), alors qu’elles ne gèrent que 8,5 % du stock de places. De leur côté, les associations et mutuelles perdent du terrain, avec 388 places en moins par rapport à l’année précédente. Une première.

Déferlante

Certes, en 2015, les collectivités territoriales gèrent encore les deux tiers des places mais elles n’ont jamais autant délégué la gestion de leurs crèches. La Fédération française des entreprises de crèches (FFEC) a étudié le nombre d’appels d’offres publiés aux Journaux officiels concernant un établissement d’accueil du jeune enfant (EAJE). Sur les 404 appels d’offres publiés de 2011 à 2014, les deux tiers concernaient des délégations de services publics (DSP).

Sylvain Forestier, président de la FFEC, prédit une augmentation du phénomène dans les années à venir. « Avant, les maires construisaient un établissement, et le plaçaient en DSP. Comme les communes créent beaucoup moins d’EAJE, elles ont maintenant tendance à déléguer les crèches existantes, le plus souvent gérées par des associations. On s’attend à une déferlante de DSP avec des lots beaucoup plus importants. Cinq villes sont en train de préparer un appel d’offres avec au total plusieurs dizaines de crèches ! » Bruno Johannes, consultant, qui a réalisé une étude sur les DSP pour la Cnaf en 2013 (lire Repères) relativise : « il ne s’agit pas d’un raz-de-marée. Sur les 11 000 crèches en France, on n’en compte que 600 à 700 seulement en DSP. Les associations noircissent le tableau, invoquant la menace de privatisation du secteur. Mais elles restent pour l’instant majoritaires par rapport au privé lucratif ».

Vente de berceaux

Beaucoup plus confidentielle est la tentation pour les communes, asphyxiées par la baisse des dotations, et dans certains territoires, par la suppression de subventions départementales, de vendre quelques berceaux de leurs crèches municipales à des entreprises de crèches pour en diminuer le coût. Saint-Nom-la-Bretèche (Yvelines) vient de s’y résoudre pour compenser les 45 000 euros que ne verse plus le département. À compter de janvier 2017, trois places seront mises à disposition du délégataire « dans la mesure où nous n’avons pas de liste d’attente et à condition de favoriser les habitants de la commune ou de l’intercommunalité », précise Nadine Merle-Demoor, directrice générale des services.

« C’est intéressant pour tout le monde. Cela allège les charges de la collectivité et permet aux entreprises de crèches d’étendre leur réseau pour vendre des places en gros aux employeurs », affirme Bruno Johannes. Un phénomène encore embryonnaire, mais qui montre les difficultés croissantes des collectivités à assumer financièrement l’accueil des moins de 3 ans.

Bruno Johannes, consultant, cabinet Sans Conteste

« Le contrôle est bien meilleur que par des associations sous convention d’objectifs »

« Pour un maire, l’essentiel est la satisfaction des familles. Si tout va bien, une fois que la crèche existe, qu’elle tourne, on n’en entend plus parler. La délégation permet de transférer les difficultés de gestion, notamment de personnel, sur l’exploitant. Autre intérêt : le contrôle est bien meilleur que dans la gestion traditionnelle par des associations sous convention d’objectifs. En DSP, il n’y a plus de double pilotage et les élus sont les seuls à décider du service. Et puis, on sait ce qu’on va payer tous les ans : pas de risque que le président de l’association vous téléphone le 15 décembre pour avoir une rallonge budgétaire ! La collectivité veut d’abord un contrat clair, même si c’est un peu plus cher. Ce que permet la DSP, même si dans la plupart des cas l’exploitant reste l’association historique. »

Réglementation européenne

La réglementation européenne relative aux aides d’État n’est pas étrangère à ce mouvement de délégation. La circulaire dite « Fillon » du 18 janvier 2010 oblige en effet les collectivités qui subventionnent des associations pour un montant supérieur à 500 000 euros pour trois ans, à passer en contrat de DSP, et donc à ouvrir le service à la concurrence. « Là se trouve le gros du marché que tous les acteurs convoitent », pointe Bruno Johannes. Les communautés de communes, qui sont en train d’être redessinées, font des schémas de territoire et s’aperçoivent qu’il peut y avoir des besoins insatisfaits. « C’est l’occasion de créer des équipements en DSP, car elle ne peut se permettre d’augmenter l’effectif de ses agents », précise-t-il.

Lorsque les villes profitent d’opérations d’urbanisme pour créer de nouveaux équipements, c’est désormais le plus souvent en DSP. C’est le choix qu’a fait Pontoise (Val-d’Oise) en 2013. « Dans le contexte économique actuel, nous ne pouvions prendre en charge l’investissement », témoigne Anne Fromenteil, adjointe (LR) au maire en charge des affaires scolaires de l’enfance et de la jeunesse. Pour un nouvel EAJE qui complète les quatre déjà gérés par la ville, les élus optent donc pour une concession. Le délégataire construit une crèche de 60 berceaux, dont 50 sont réservés à la collectivité. « Chaque berceau nous coûte 9 500 euros par an, contre 6 500 euros pour nos berceaux « ville ». Mais au bout de vingt ans, le bâtiment nous est rétrocédé. En neuf mois, la crèche était construite et opérationnelle ! Ça, on ne sait pas le faire. Et si le personnel est absent, ils sont capables de le remplacer beaucoup plus facilement que nous », admet Anne Fromenteil.

Gestion optimisée

Noëlle Button, présidente de la Fédération nationale des associations pour la petite enfance (FNAPPE), qui regroupe une soixantaine d’associations et plus de 600 établissements en témoigne. « Au vu des difficultés à recruter et à gérer le personnel, déléguer ce service public coûte bien moins cher à la commune. » C’est aussi une façon de contourner certains freins syndicaux. « La ville de Paris aimerait que ses crèches ouvrent plus tard. Ce qu’elle n’obtient pas de ses crèches en régie directe, elle l’exige de ses délégataires associatifs. Cela lui permet d’améliorer le service aux familles », analyse-t-elle.

La complexité croissante de gestion d’un EAJE explique aussi cette propension des collectivités à déléguer l’accueil de la petite enfance. Depuis la réforme de la prestation de service unique (PSU) en 2014, qui impose une facturation à l’heure, et non plus sur la base d’un forfait jour, la gestion d’une crèche demande une réelle précision de suivi de gestion, sous peine de perdre des recettes. En la matière, les entreprises privées ont des atouts à faire valoir. « Nous sommes capables d’optimiser l’occupation des établissements de 5 %, grâce à des outils que les communes n’ont pas, comme des alertes sur smartphone qui préviennent en temps réel les familles intéressées par de l’accueil occasionnel quand une place est vacante », détaille Sylvain Forestier. La taille critique des poids lourds du secteur, comme Babilou, les Petits Chaperons rouges ou la Maison bleue, leur permet aussi de massifier certains achats et d’obtenir des prix qu’une collectivité, seule, ne peut obtenir. « Le secteur associatif n’a de son côté pas encore réussi à créer de centrale d’achats », note Bruno Johannes.

Distorsion de concurrence

Céline Legrain, directrice générale de l’association ­Crescendo, qui gère trente-trois EAJE, admet qu’effectivement la concurrence est rude. « Dans les appels d’offres, on se défend plutôt bien sur tous les sujets, sauf au niveau du prix. On est souvent plus cher que le privé lucratif, tout en étant au plus bas de notre fourchette ! » Une différence qu’elle explique avant tout par des règles inéquitables : « les entreprises de crèche n’ont pas de convention collective, contrairement au privé non lucratif, et appliquent le code du travail. Elles bénéficient également du crédit d’impôts pour la compétitivité et l’emploi (Cice), soit 6 % des rémunérations versées, ce dont les associations sont aujourd’hui exclues, malgré les promesses du Premier ministre ».

Sylvain Forestier s’en défend : « les petits, c’est nous ! Les associations et mutuelles comptent trois fois plus de crèches. Elles bénéficient aussi de subventions que nous n’avons pas. De plus, beaucoup de villes refusent tout simplement de travailler avec le secteur à but lucratif. La distorsion de concurrence serait plutôt de notre côté », plaide-t-il. Pour Bruno Johannes, ces difficultés sont typiques d’un marché encore immature. « Tous les acteurs sont d’accord pour dire qu’il faudrait réguler le marché. On rencontre encore trop souvent des contrats mal ficelés. La Cnaf aurait intérêt à monter un observatoire pour comptabiliser les crèches en DSP et à former les acteurs », s’agace-t-il.

Céline Legrain, directrice générale, Crescendo

« Le prix pèse trop dans l’évaluation des candidats »

« Les crèches sont d’importants lieux de prévention. On nous demande de la qualité, d’accueillir des familles en réinsertion sociale et professionnelle, de faire entrer la culture dans les crèches… mais il nous faut des moyens cohérents avec ces objectifs. Dans les appels d’offres, souvent, le prix pèse plus que la qualité pour l’évaluation des candidats. Nous allons ainsi ouvrir deux établissements d’accueil du jeune enfant dans les quartiers Nord de Marseille, alors que les termes du marché ne nous permettent pas d’être à l’équilibre. Pour cela, nous sommes allés chercher des fonds européens. Nous avons tout de même répondu, car pour nous, c’est une question d’engagement politique. Cela fait partie de l’ADN de Crescendo que d’aller sur ces territoires pour favoriser l’insertion professionnelle. Bien sûr, aucune entreprise privée n’a répondu à l’appel d’offres… »

Pieds et poings liés

À Draguignan (Var), les élus en font l’amère expérience. Sous la précédente mandature, le maire (UMP) a en effet choisi de construire une crèche de soixante berceaux en DSP, marché remporté par la Maison Bleue. Entre-temps, le maire a changé et les élus (DVD) voient aujourd’hui comme un fardeau le loyer annuel de 500 000 euros qu’ils sont tenus de payer au délégataire pendant quinze ans. « Surtout, le contrat est très désavantageux pour la commune. Lorsque le taux d’occupation est en deçà de 76 %, nous devons leur verser des compensations ! Le contrat nous oblige à communiquer nos listes d’attente. Nous sommes pieds et poings liés ! Car si on veut éviter de payer ces compensations, nous n’avons d’autre choix que de leur confier les familles qui réservent quatre ou cinq jours. Un contrat à sens unique dont la Maison Bleue tire tous les bénéfices ! », précise Alain Hainaut, adjoint aux affaires sociales. La ville a bien essayé de le renégocier, sans succès, le délégataire renvoyant la commune vers ses engagements contractuels. « Le cahier des charges d’une DSP est souple. C’est à la collectivité d’imposer ses conditions et ses envies », rappelle Bruno Johannes, car cela reste d’abord un service public.

Les gestionnaires privés coûtent-ils vraiment moins cher ?

En 2016, une étude de la Cnaf a étudié la variation des coûts de fonctionnement de crèches. Le coût de revient pour une heure d’accueil est plus élevé si le gestionnaire est une entreprise privée (11,54 euros). Il l’est moins s’il s’agit d’une association (9,25 euros), la collectivité se situant à 10,64 euros. Des chiffres à prendre avec précaution, selon les auteurs, les collectivités ne comptabilisant pas « en coûts complets l’ensemble des charges supportées ». La Fédération française des entreprises de crèches (FFEC) dénonce, elle, un biais méthodologique. « Il aurait fallu sortir la dimension immobilière », s’étonne son président, Sylvain ­Forestier. « De toute façon, si les maires nous délèguent en masse, c’est que ça leur coûte moins cher », conclut-il.

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