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Data driven policy

La mutuelle de données de Lyon met les cartes du territoire en partage

Publié le 13/02/2015 • Par Sabine Blanc • dans : Dossiers d'actualité, Régions

Depuis 2009, la direction du développement territorial de la ville des lumières s’appuie sur un outil inédit, public, visualisant environ 2000 jeux de donnés portant sur l’éducation, la santé, la démographie…, pour éclairer ses choix en matière de politique publique. Une machine précieuse en particulier en ces temps de réduction des moyens.

Cet article fait partie du dossier

MAP : moderniser pour économiser ?

La gouvernance par la donnée, c’est ceux qui en font le plus qui en parle le moins, serait-on tenté de dire en observant l’outil mis en place, sans tambour ni trompette, depuis 2009 à la ville de Lyon : une “mutuelle de données”, unique en France apparemment, rassemblant aujourd’hui 2000 jeux de données permettant de dresser des portraits de son territoire, selon des thématiques allant de l’éducation à l’âge de la population en passant par la santé, avec bien sûr possibilité de les croiser, et d’établir ainsi des scénarios. Un ensemble logiciel, SuiteCairo, mouline les données qui constitue ce dispositif d’observation, vlko.org.

“Il donne des éléments communs de discussion et clarifie les termes du débat, avec les agents et les 11 élus concernés, indique Laurence Langer, cheffe de projet Observation et évaluation à la direction du développement territorial (DDT), qui en a la supervision depuis 2013. Il pose les éléments de base de la discussion quand on aborde un sujet qu’on ne connaît pas.”

“C’est un cadre pacifié et raisonné de discussion, ouvert et transparent. Cela donne du crédit aux propos des interlocuteurs, qui deviennent parlant sur la carte”, renchérit Hervé Paris, homme de conviction qui l’a élaboré avec la ville, selon un dispositif tripartite (voir encadré).

“La cartographie est un enjeu stratégique dans ma direction”

Ce référentiel commun est d’autant plus important qu’il nourrit les décisions sur un sujet transversal : la politique de la ville. “La cartographie est un enjeu stratégique dans ma direction, qui porte le plus la dimension territorialisée des politiques publiques”, résume-t-elle.

Cheffe de mission santé à la DDT, Myriam Buffet s’appuie d’autant plus dessus pour défendre son domaine que la ville n’a quasiment pas de compétences et donc de moyens sur ce sujet. Depuis 2011, leur observatoire de la santé réunit ainsi quatre groupes de travail représentant les différents interlocuteurs, citoyens, agents, institutionnels. Ils travaillent chaque année sur une série de jeux de données thématiques, en les analysant d’abord chacun de son côté puis en croisant les points de vue.

Cet échange aboutit à un rapport soumis au comité de pilotage, et un module de cartographies interactif permet de visualiser les données sur le site de l’observatoire. “Elles mettent en évidence des inégalités de santé dont ils n’étaient pas conscients et cela permet de les faire reconnaître par des partenaires”, illustre-t-elle.
Par la suite, la politique est orientée ou réorientée, par exemple en matière de transport sanitaire ou du service médico-scolaire.

Myriam Buffet se félicite aussi que leur travail et leur démarche soit mieux légitimé vis-à-vis des partenaires qui disposent de la compétence sur la santé.

Observatoire de la santé de Lyon, données sur les bénéficiaires de la CMU.

Observatoire de la santé de Lyon, données sur les bénéficiaires de la CMU.

L’outil est aussi stratégique dans les échanges avec l’Etat : “En 2009, la ville négociait les quartiers en géographie prioritaire, dans le cadre des CUCS. La ville a décidé de consulter les habitants, il fallait l’outiller pour cette négociation”, se rappelle Hervé Paris.

L’IRIS, au plus près du terrain

Un des grands atouts de l’outil est de pousser l’analyse au niveau crucial de l’IRIS, le plus petit niveau de découpage commun du territoire, celui qui révèle des inégalités insoupçonnées.

“Sans lui, le 6ème arrondissement (l’équivalent du XVIème à Paris, NDLR), apparaîtrait toujours sans problème. Or, certaines parties sont fragilisées en fait. De même, le 8ème et le 9ème sembleraient toujours en difficulté, alors que c’est plus nuancé”, note Laurence Langer.

Carte sur l'âge de la population en HLM

Carte sur l’âge de la population en HLM

La mutuelle de données se nourrit de trois principales sources :

  • les données de l’Insee et celles que l’institut sous-traite, comme les revenus,
  • les jeux de données de la ville, par exemple le niveau d’études des jeunes par tranches, plus fines que celles de l’Insee,
  • et les partenariats externes, ainsi sur le domaine de la santé couvert par la CNAM, y compris les accidents du travail au lieu de résidence, des données de la CARSAT (Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail), une petite victoire. “L’ARS a accepté de libérer ces données, au niveau de l’IRIS, se réjouit Hervé Paris, c’était la première fois qu’elle les ouvraient à des non-spécialistes.” L’ARS traite aussi les données de la CPAM, qui n’est pas outillé pour, et leur transmet.

L’ajout de jeux de données internes, comme, par exemple, les abonné-e-s aux bibliothèques de la ville, est au programme mais la réglementation Cnil impose de déclarer cette nouvelle finalité, pas prévue initialement, ce qui ralentit le procédé.

Enfin, dernier stade, les données crowdsourcées : “J’aimerais bien !” lance Laurence Langer, qui souligne que la méthodologie doit en être cernée avec précision.

Machine à diffuser de la connaissance

De façon plus large, l’outil se veut une machine à diffuser de la connaissance, à commencer en interne. “Je viens de partager un scénario en 3 minutes avec des collègues, sur le vieillissement de la population en HLM”, illustre Laurence Langer. Ses collègues mais aussi n’importe qui : la carte est partagée via Twitter. Et depuis la fin de 2014, n’importe qui a accès au site, peut faire des scénarios et les partager.

“Nous construisons un aspect du savoir partagé, sans passer par des procédés lourds de consultation”, indique Laurence Langer. Un second site existe toutefois en parallèle, qui contient surtout en plus une dimension discussion, dont la vocation est de rester réservé aux professionnels de la collectivité.

“Les conseils de quartier ont monté en compétence sur la santé publique, ils veulent maintenant participer à l’élaboration des politiques de prévention, se réjouit Myriam Buffet. Certains, impliqués depuis le début, sont mûrs pour cela.”

Vlko a bien sûr des limites. Le premier concerne la formation, qui dépasse la dimension technique, comme le précise Laurence Langer :

“Le caractère numérique et sous format web est un premier frein à dépasser, mais l’approche par la cartographie dynamique bouscule également les habitudes de réflexion – la carte impose une vision territorialisée de l’ensemble de la ville – et de travail : l’outil favorise l’échange, il se situe en opposition radicale avec la méthode PowerPoint où l’on impose aux participants un cadre et des échanges sur le mode un animateur / chef de file d’un côté, des contributeurs de l’autre. Avec la cartographie interactive, l’échange est d’emblée ouvert sur un pied d’égalité. C’est un changement de posture qui est conséquent et qui demande du temps et de l’accompagnement, pratique et méthodologique.”

A moyen terme, l’enjeu, dans sa direction, consiste à installer dans les habitudes cette nouvelle configuration, et dans les autres services de commencer plus modestement à installer les usages.

De même, la volonté d’impliquer les citoyens est pour le moment limitée et ce sont toujours les mêmes “usual suspects” qui s’en emparent, des interlocuteurs déjà mobilisés.

Le contexte financier actuel limite aussi son exploitation : “Nous avons pléthore d’indicateurs, il s’agit avant tout de savoir prioriser ceux qui sont utiles pour piloter l’action publique en santé », résume Myriam Buffet. L’enjeu est “de pouvoir dire : où peut-on se permettre de réduire l’action et où ne peut-on pas ?”, complète Laurence Langer.

“C’est un dispositif socio-technique, ce n’est pas anodin comme un e-parapheur”

L’autre limite, politique, se lit en creux dans l’absence de communication sur sa dimension open data intrinsèque, terme pourtant très à la mode, comme en témoigne le portail “Smart data” du Grand Lyon. Ce dispositif a la saveur de l’open data et ses qualités nutritionnelles. Et pourtant, le terme n’apparaît jamais.

Le dispositif est présenté comme un outil technique, pour les professionnel-le-s. La clé de sa réussite, sans doute : un objet bottom up déployé avec patience et modestie, sans bruit, mais efficace. Et même en étant discret, “il génère des résistances car il montre tout, c’est un dispositif socio-technique, ce n’est pas anodin comme un e-parapheur.”

Mais cette discrétion vertueuse a un contrecoup : on en parle très peu, alors qu’il a vocation à être déployé dans d’autres collectivités et à dépasser le sujet de la politique de la ville et du développement territorial.

Aujourd’hui, seule Villeurbanne l’utilise en interne. C’est l’objectif des années qui viennent : stabiliser techniquement l’outil et le mettre à disposition de tout le monde : “nous sommes en discussion avec l’Adullact (Association des Développeurs et Utilisateurs de Logiciels Libres pour les Administrations et les Collectivités Territoriales) pour héberger le logiciel sur une forge publique”, indique Hervé Paris. Une suite logique à ce projet qui place l’esprit de mutuelle en son coeur.

Dispositif tripartite

L’association Altercarto, présidée par Hervé Paris, “mutualise les fonds de cartes, données, productions en cartographie dynamique et échanges et réflexions sur les données, les processus qui s’appuient sur ces outils, et la Ville de Lyon est adhérente à Altercarto”, précise Laurence Langer. La réalisation est passée par le cabinet conseil Cité publique, le volant professionnel d’Hervé Paris.

Cet article est en relation avec les dossiers

Cet article fait partie du Dossier

MAP : moderniser pour économiser ?

Sommaire du dossier

  1. Quel avenir pour les services déconcentrés de l’Etat ?
  2. [Frise interactive] Deux siècles de réforme de l’Etat
  3. L’Etat choisit ses capitales régionales, et redéploie ses services dans les territoires
  4. Etat en régions : les élus locaux limitent la casse
  5. L’avenir de l’action publique : de l’attention, en attendant l’action
  6. L’Etat start-up n’est-il qu’un slogan ?
  7. SGMAP et collectivités locales remettent la démat’ en ordre de bataille
  8. La MAP économise au moins autant qu’elle innove
  9. L’État plate-forme, vraie source de services publics innovants ou cache-misère ?
  10. Politiques publiques : “Le chiffre ne doit pas clore les débats, mais les ouvrir”
  11. « La MAP ne se résume pas à l’effort d’économies, pas davantage que les économies ne se résument à la MAP »
  12. MAP : dans les collectivités, des idées mais peu de moyens
  13. Modernisation de l’Etat : contre le cost killing, innover, expérimenter
  14. Modernisation de l’action publique : la gouvernance par la donnée, une vieille nouveauté
  15. Le data scientist, oiseau en voie d’apparition dans la fonction publique
  16. Dessine-moi des data scientists
  17. La mutuelle de données de Lyon met les cartes du territoire en partage
  18. L’eldorado de la politique publique juste et rationnelle
  19. Pour Nicolas Matyjasik, « les sciences sociales permettent d’éclairer le décideur politique »
  20. Simplification administrative : un train de mesures avec quelques vieux wagons
  21. Gouvernance par la donnée, année zéro
  22. A Bercy, l’Etat s’interroge sur… la modernisation de l’Etat
  23. Le 4ème Cimap mise sur des économies liées à des « mutualisations dans le bloc communal »
  24. Malaise dans les services déconcentrés de l’Etat à la veille du 4ème Cimap
  25. 3ème Cimap et collectivités territoriales : ce qu’il faut retenir
  26. 2ème CIMAP : amélioration de l’administration déconcentrée et gel des normes
  27. La modernisation de l’action publique se veut moins brutale que la RGPP
  28. Terra Nova dénonce une MAP pervertie
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