L’unité budgétaire – Fiche n° 10

Selon le principe de l’unité budgétaire, proclamé par l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), n° 2001-692, du 1er août 2001, toutes les opérations financières de l’État doivent être rassemblées dans un seul et même acte.

« Le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général. »

Cette exigence s’explique par la volonté de permettre au Parlement d’exercer pleinement et de manière efficace son pouvoir budgétaire.

Si ce principe est maintenu dans notre droit budgétaire, c’est au prix de nombreuses exceptions. L’unité n’est en réalité qu’une façade, puisqu’il y a bien un budget, mais il se subdivise en trois composantes. De plus, le budget se traduit par plusieurs actes, qui se succèdent tout au long de l’année budgétaire, et même au-delà.

I. La division du budget en trois composantes

Le budget général représente l’élément le plus important, mais il est complété par six budgets annexes et une quarantaine de comptes spéciaux du Trésor répartis en six grandes catégories. Non seulement le budget est flanqué de deux composantes, mais celles-ci sont multiples.

A. Les budgets annexes

Les budgets annexes ont pour origine le développement des activités industrielles et commerciales de l’État au lendemain de la Première Guerre mondiale. Les exigences de rentabilité et de performances ont conduit à comptabiliser à part les opérations financières relatives à ces activités. Ainsi, un grand nombre de principes budgétaires ne s’appliquent pas dans les budgets annexes. Il s’agit là d’un enjeu qui peut expliquer quelques détournements de la procédure des budgets annexes.

L’article 18 de la LOLF prévoit et définit les budgets annexes.

I. – Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services.

La création d’un budget annexe et l’affectation d’une recette à un budget annexe ne peuvent résulter que d’une disposition de loi de finances.

Deux critères sont donc retenus :

• seuls les services de l’État qui ne sont pas dotés de la personnalité juridique peuvent être constitués en budgets annexes ;
• ces services doivent se livrer à une activité économique.

C’est la loi de finances qui créé les budgets annexes. En 2020, il n’existe que deux budgets annexes : l’un porte sur les opérations du service de contrôle de la navigation aérienne ; et l’autre, sur celles de la Direction de l’information légale et administrative (Documentation française, « Journal officiel »…).

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