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ENTRETIEN
« La décentralisation n’est pas démocratique » selon le philosophe Marcel Gauchet
Hugo Soutra, Jean-Baptiste Forray | A la une | A la Une RH | France | Toute l'actu RH | Publié le 05/01/2015 | Mis à jour le 07/01/2015

Fin explorateur de l’évolution de nos démocraties et particulièrement des reculs de la République française, le philosophe et historien Marcel Gauchet livre son opinion sur l’état de la décentralisation et du service public en France. Avec son franc-parler habituel, l’auteur de « La démocratie contre elle-même » dénonce le « chaos de la gouvernance publique » et le culte du management au sein des collectivités. L’inventeur du concept de fracture sociale en profite pour déplorer l’absence de contre-pouvoirs dans la vie locale.

Marcel Gauchet [1]

Etat et décentralisation

La décentralisation est-elle de droite ou de gauche ?

A l’origine, c’est une idée de droite. Elle constitue le moyen de préserver le pouvoir des grands propriétaires locaux et des dignitaires régionaux qui entendent mener leurs petites affaires en dehors de l’Etat central. Prônant la lutte contre les féodalités, la gauche s’oppose à cette conception de la décentralisation. Malgré quelques dérives persistant dans notre système d’administration mis en place au début des années 1980 [6], le mouvement de réduction des oligarchies locales s’opère peu à peu.

Comment est né, alors, le mouvement d’émancipation locale ?

L’Etat, centralisé et hiérarchique, s’impose avec les Trente Glorieuse de 1945 à 1975. Il élève le niveau d’éducation de la population, qui réclame alors plus de responsabilités. A la fin des années 1970, cela entraîne une remise en cause du fonctionnement des organisations, publiques comme privées. Cette grande tendance historique touche tout le monde occidental, qu’il s’agisse de pays gouvernés par la gauche ou la droite, dont la France naturellement. [6]

De quoi cette décentralisation [6] est-elle donc le nom ?

Elle est le signe d’une maturation des structures politiques de notre société. Après s’être affirmé comme organe central d’homogénéisation des territoires et de la société, l’État peut se permettre de relâcher son étreinte. Il rend à la périphérie et aux communautés locales une grande autonomie de gestion. L’Etat est entré dans les têtes. Il n’a donc plus à exercer une autorité impérative. Il prend davantage un rôle de mise en commun et de coordination.

Constatez-vous depuis les premières lois de 1982 une progression des égoïsmes locaux ?

L’esprit de clocher n’a, hélas, pas attendu la décentralisation pour s’exprimer. Il est inscrit dans la nature humaine même ! En permettant aux forts d’être encore plus forts et en maintenant les faibles dans un état d’infériorité, la décentralisation creuse les inégalités, par définition. L’exemple récent le plus caricatural est fourni par la récente réforme des rythmes scolaires [7], marquée par une distorsion de l’offre parascolaire entre les petites communes et les grandes villes. Néanmoins, l’esprit local est largement compensé par la compétition entre les territoires.

C’est un paradoxe…

Non, la compétition suscite naturellement l’imitation. L’émulation favorise l’échange des regards, l’émergence de solutions coopératives et la recherche de recettes qui fonctionnent. Grâce à cela, l’égoïsme local et la concurrence sauvage ont plutôt reculé. D’autant plus que la coopération territoriale est devenue indispensable dans la compétition globale. Une métropole ne peut se désintéresser de sa périphérie et de ses réseaux d’accès.

Effectivement, au point même que la recherche d’un « modèle efficace » aboutit finalement à une uniformisation de l’action publique locale…

Entre un Alain Juppé à Bordeaux et un Gérard Collomb à Lyon, il n’y a que l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarettes… Dans les villes, les mêmes bureaux d’étude et les mêmes grands prestataires de service public font la loi. S’il en est ainsi, c’est que leurs solutions ont été débattues, élaborées et raffinées à un niveau international. Les infrastructures territoriales européennes sont de très loin, les plus développées.

Les collectivités territoriales n’ont-elles pas aussi, dans le même temps, pris avantageusement le relais de l’Etat-providence ?

De fait, il existe, aujourd’hui une division du travail entre l’Etat et les collectivités. C’est particulièrement frappant dans le domaine de l’action sociale pour le RMI notamment. Tout en assumant des missions anciennement assurées par l’État social, les collectivités mènent leur travail propre contre l’illettrisme et le chômage.

Malgré tout, la lutte contre la pauvreté n’a-t-elle pas pris le pas sur le combat contre les inégalités ?

Exactement. Nous sommes passés d’un modèle cherchant à imposer l’égalité par le haut à un autre visant à pallier les inégalités par le bas. Ce n’est plus du tout la même démarche. Les collectivités ne font pas de la philosophie, elles ne cherchent pas à édifier un modèle. Elles limitent la casse. Nous sommes passés d’une société à une autre, sans que personne n’en ait même discuté. Ce prosaïsme est consternant pour la patrie des Droits de l’homme et du socialisme. Mais ce pragmatisme de la base n’a pas que des défauts. Il opère, sans bruit, une amélioration de la condition collective.

Ce que n’a pas forcément réussi l’Etat par le passé…

Les principes étaient hautement proclamés mais cela suivait modérément dans la pratique. L’égalité jacobine était très théorique. Elle existait surtout dans les manuels de droit constitutionnel. Dans le trou de campagne perdu de ma jeunesse, nous ne jouions pas dans la même cour des grands que Paris, Marseille, Lyon ou Lille. Depuis, les inégalités territoriales ont plutôt régressé.

Comment l’expliquez-vous ?

La capacité d’organisation des collectivités de base s’est beaucoup améliorée. Bien sûr, tout dépend des élus. C’est la loterie locale. Mais de nombreux maires compétents et dévoués de communes modestes accomplissent des miracles. Ils parviennent à constituer des communautés soudées. Leur rôle aurait été inimaginable dans la République jacobine de mon enfance.

Les mairies ne doivent pas se transformer en réserves de cas sociaux !

Management et emploi public

Le gouvernement de Manuel Valls, comme celui de François Fillon hier, ne parle plus de « service public » mais de « service au public. » Que faut-il y voir ?

Il faut analyser ce glissement sémantique sur une durée bien plus longue encore. Voilà plus de quarante ans maintenant que le service public est entré en crise, au point d’ailleurs de précipiter la grande inflexion libérale des années 1970. Le service public s’est révélé être le service des agents du public sans le public. La notion de service public a été capturée à leur profit par des agents – les cas sont trop nombreux et bien connus pour qu’il soit nécessaire d’entrer dans le détail – qui ne se tracassaient pas énormément du service à rendre au public !

N’est-ce pas là une vision un peu caricaturale ?

Bien évidemment, d’immenses efforts de transformation ont été menés depuis. Dans la même veine que « le service au public », les usagers ont ainsi été renommés « clients », leur donnant de facto un droit de jugement. Mais il reste encore beaucoup à faire ! Par nature, les services publics assurent une continuité de la vie sociale qui les rend disponibles en dehors des heures de travail habituelles – les trains roulent le dimanche. Cette complémentarité devrait être la règle. Par exemple, ne faudrait-il pas modifier les horaires d’ouverture des mairies ? Leurs services seraient infiniment plus utiles s’ils étaient accessibles en milieu de journée, certes, mais aussi et surtout quand la plupart des gens quittent leur lieu de travail.

Justement, comment peut-on remettre les usagers au centre de l’activité du service public ?

La République sociale n’a aucune raison de maltraiter ses agents. Mais elle ne doit pas être confondue avec la République des « avantages acquis ». Corriger les aberrations qui se sont tranquillement développées dans certaines corporations me semble être une réforme radicale potentiellement intéressante : cela peut permettre de sauver nos principes de solidarité, en les mettant à l’abri des dévoiements qui les obscurcissent. D’ailleurs, beaucoup de jeunes fonctionnaires imaginatifs et entreprenants sont prêts à profiter de la raréfaction de l’argent public pour imposer des réformes de fonctionnement [8] qui seront source d’une amélioration du service rendu au citoyen.

Faut-il réformer le statut des agents publics et réduire le nombre de fonctionnaires ?

Attention ! Il est bien plus utile de nous interroger sur l’efficacité et la qualité du service rendu plutôt que juger du nombre de fonctionnaires [9], de leur temps de travail [10] ou du bienfondé du statut de la fonction publique [11]. Mettre fin à un statut abusivement protecteur n’a aucun sens s’il s’agit en parallèle de mettre à mal l’indépendance de tous les fonctionnaires et de revenir à un recrutement à la discrétion des élus, et donc clientéliste ! Je m’étonne d’ailleurs de voir, qu’au niveau territorial, près de 70% des agents publics (Ndlr : principalement les catégories C) sont sélectionnés hors-concours…

Ces « dérives » ne sont pas seulement clientélistes. Les collectivités jouent aussi, par-là, un rôle d’amortisseur social…

La logique de ces mairies souhaitant absorber le chômage est compréhensible, mais il ne faut pas qu’elles se transforment en réserves de cas sociaux. On en arrive à des situations extrêmes où les urgences sont, de fait, sous-traitées à des cabinets de consultants. Du point de vue de l’intérêt public et du service au public, employer des inemployables n’est pas vraiment optimal…

Les collectivités doivent-elles, pour autant, se soumettre à la doxa du management ?

Je suis pour l’efficacité de la gestion publique, mais à condition de reconnaître que ses objectifs sont très différents de ceux de la gestion privée. L’entreprise a pour but de réaliser des profits. La gestion publique est beaucoup plus complexe, car elle doit articuler toute une série de facteurs et se montrer efficace à la fois sur des plans sociaux, humains, politiques ou encore territoriaux. Le management public, lorsqu’il est fondé sur les règles de la gestion privée et de la rationalité financière d’une entreprise, est une impasse. A force de « reportings », plus personne ne sait où il en est. Tout cela est fort bien exprimé par François Dupuy dans son livre « Lost in management » [12]. Nous arrivons au bout de ce cycle.

Dans nombre d’administrations, le New public management est pourtant toujours en vogue…

Des gourous, qui vendent si cher leurs services aux collectivités locales, sont effectivement toujours en activité. Des séminaires ont encore lieu… Les sociologues chics appellent cela « l’hystérésis ». C’est-à-dire le fait de revendre une doctrine vingt ans après qu’elle soit morte ! J’observe, cependant, que durant le court espace-temps de la première partie du quinquennat de François Hollande, l’enthousiasme pour le New public management a reflué [13]

Pourquoi est-il si nocif selon vous ?

Parce qu’il sème un « bordel » absolu ! Le moindre projet « micro » met autour de la table 25 représentants des démembrements de l’Etat en agences. Il faut, alors, faire appel à des experts en organisation…

A Sivens, nous sommes face au chaos de la gouvernance

Gouvernance locale et réforme territoriale

Le concept de « gouvernance » reste l’alpha et l’oméga de l’action publique locale…

La fin des missi dominici de l’Etat central oblige les décideurs locaux à prendre en compte de multiples intérêts économiques, politiques et administratifs. La vitalité de la société est à ce prix. Mais la décision démocratique ne peut reposer sur la composition plus ou moins automatique de ces divers intérêts selon un modèle de marché. Hélas, aujourd’hui, la prise en compte de l’intérêt général ne s’impose plus à tous…

La contestation du barrage de Sivens [14], s’inscrit-elle, selon vous, dans ce mouvement ?

Cette affaire est un révélateur prodigieux. Les raisons qui ont présidé à la construction de cet équipement destiné à faire partie du paysage pendant des siècles restent obscures. En tout cas, personne n’a su les expliquer au public. Et le point de vue de l’intérêt général ne paraît pas avoir été le souci principal des décideurs.

Comment l’expliquez-vous ?

Quel est le niveau pertinent de décision ? Sur le papier, c’est clair : les deux conseils généraux concernés. Mais la région qui finance en partie a son mot à dire. Il en est de même pour l’Etat qui fixe les normes [15]. Et, on s’aperçoit finalement que l’acteur clé qui finance, c’est une couche supplémentaire qu’on a ajouté récemment, c’est l’Union européenne [16]. Le brouillage est total. Tous les intérêts les plus surréalistes peuvent s’exprimer, ceux des agriculteurs mais aussi ceux des grandes entreprises du BTP. Nous sommes face au chaos de la gouvernance.

Le millefeuille dépasse donc le cadre strictement local ?

Le niveau local est pris dans un écheveau de niveaux de décision. L’Europe est une source de brouillage dans la gestion des territoires de toute l’Union. En cherchant à court-circuiter les Etats-nations et à établir un dialogue direct avec les régions, elle a aggravé un peu plus le chaos de la gouvernance. C’est la raison pour laquelle nous ne sommes pas face à un millefeuille territorial.

De quoi s’agit-il, alors ?

C’est bien pire ! Au lieu d’avoir de véritables couches, nous sommes face à un enchevêtrement de couches, de compétences , de responsabilités et de prérogatives. Chaque niveau lutte pour court-circuiter les autres, les élus jouant un rôle crucial dans cette affaire. La récente réforme des régions l’a illustré à merveille. La carte a été décidée en fonction des coups de téléphone entre les présidents de région et le Président de la République. Où est l’Etat là-dedans ? Et l’intérêt général ? On ne le voit pas. Le millefeuille est une image facile qui obscurcit la réalité des problèmes.

En accentuant le brouillage institutionnel dans l’esprit des citoyens, la décentralisation et la construction européenne ne relèvent-elles pas de la même logique ?

Tout à fait. Elles obscurcissent toutes les deux les responsabilités et les échelons de décision. D’autant plus que le pouvoir central a été démembré en agences et en pôles à l’anglo-saxonne, de plus en plus indépendants et hétérogènes. Les divers représentants de l’Etat dans les territoires ne s’embrassent pas sur la bouche… Au contraire, ils se livrent une guerre au couteau. Cette démultiplication des parties concernées se traduit par une confusion généralisée. Le résultat, c’est la frustration générale.

Manuel Valls a cependant tenté de mettre de l’ordre, en annonçant la suppression des départements…

Le département est ambivalent. On ne retient que l’imposition de règles du pouvoir central par l’intermédiaire de l’autorité  préfectorale. Mais ce n’est pas l’Union soviétique ! On oublie qu’il s’agit aussi d’un pouvoir d’Etat proche qui assure une communication forte entre la périphérie et le centre. Le département ne correspond donc pas à la description qu’en font les détracteurs de l’organisation politique française. Finalement, Manuel Valls souhaite conserver les collectivités départementales pour les zones rurales. Il se met dans une situation insurmontable – avec un double-système d’administration – pour une réforme que personne ne demandait. Bruxelles ne demandait pas ces signaux-là, au contraire de la réforme du SMIC ou des 35 heures. La réforme territoriale est une illusion [17] !

Néanmoins, notre modèle d’organisation territoriale actuel ne favorise-t-il pas la dépense publique ?

Bien sûr, car la recette est centralisée et la dépense ne l’est pas. L’Etat prélève et les collectivités investissent. Fatalement, tout cela est source de dépenses…

Les élus locaux n’ont-ils pas le sens des responsabilités ?

Rien ne les y pousse, en tout cas. En théorie, la décentralisation est conçue pour rapprocher les élus des citoyens. Or, pour rapprocher, il ne faut pas seulement des pouvoirs mais aussi des contre-pouvoirs. Dans la pratique, ceux-ci n’existent pas, car le pays s’est historiquement construit autour de la capitale où ils sont tous concentrés.

N’émerge-t-il pas ça et là des scènes politiques locales ?

Non, car il n’existe pas de démocratie sans contre-pouvoirs. Or, il n’y a pas d’équilibre des pouvoirs au niveau local, il n’y a pas de grands organes d’opinion indépendants à Marseille, Lyon, Lille ou Strasbourg comme vous en auriez en Allemagne ou en Italie. La décentralisation n’est pas démocratique ! Le modèle reste celui du potentat qui ne rend compte à personne, sauf ses électeurs une fois de temps en temps. C’est là que se situe l’écueil fondamental de la décentralisation française.

L’Etat a un bel avenir devant lui !

Fractures politiques et spatiales

Cet éloignement des citoyens explique-t-il la contestation grandissante de la dépense publique locale ?

Cela entraîne la remise en cause de tout le personnel politique local, droite et gauche confondue, et encourage l’appel à la restauration d’un Etat unitaire et autoritaire. Marine Le Pen a très bien compris ce besoin politique, la nécessité d’inscrire les libertés des individus dans un cadre collectif, sécurisé et stable. L’Etat a un bel avenir devant lui ! La demande de sécurité physique mais surtout économique se renforce dans un monde globalisé en perpétuel changement. C’est une espèce de théorème inévitable, et c’est d’ailleurs le créneau d’action du Front national. La montée de l’extrême-droite n’est pas anodine.

Qui exprime le plus ce besoin d’Etat ?

La France des « invisibles », celle des « oubliés de la République », tous ces Français qui vivent dans des territoires en marge de la France officielle et ne comprennent plus le langage des élites. Je me suis fait invectiver lorsque j’avais pronostiqué, au début des années 1990, que la lutte des classes serait le carburant de l’extrême-droite. Aujourd’hui, je suis au regret de constater que je n’avais pas complètement tort.

Vous avez été le premier à parler de « fracture sociale. » Vous reconnaissez-vous dans la « fracture territoriale » dont il est souvent question entre les métropoles et le périurbain ?

La photographie statistique de cette fracture socio-spatiale et l’explication politique liant cette fracture au vote FN sont convaincantes, mais l’interprétation qu’en fait le géographe Christophe Guilluy [18] me semble devoir être affinée. Même si elles disposent d’opportunités métropolitaines et d’un filet social, les classes populaires de Seine-Saint-Denis sont objectivement plus pauvres que celles de Seine-et-Marne. Cela dit, les foyers modestes qui quittent les centre-villes paupérisés et les banlieues des grandes villes pour devenir propriétaires de leur pavillon dans le périurbain sont, objectivement, plus précaires. N’ayant pas vraiment les moyens de leur indépendance, ils se retrouvent plus endettés, mais surtout plus isolés et donc davantage à la merci des petits accidents de la vie susceptibles de leur faire connaître un déclassement ultra-rapide.

Quel rapport ces populations entretiennent-elles avec la chose publique ?

Se démenant pour vivre à la marge de l’Etat social mais se retrouvant plus vulnérables que les bénéficiaires de l’Etat social, elles en tirent un fort ressenti d’une injustice d’un genre nouveau. C’est ce sentiment qui alimente leur attitude politique anti-système.

REFERENCES

A 68 ans, le philosophe et historien Marcel Gauchet, anti-totalitaire revendiqué mais pas franchement libéral pour autant, est directeur d'études à l'EHESS et assure la rédaction en chef de la revue « Le débat. »

Bibliographie :

  • "Que faire ? Dialogue sur le communisme, le capitalisme et l’avenir de la démocratie", avec Alain Badiou, 2014, Philo éditions.
  • "L'avènement de la démocratie" (3 tomes, 2007-2010), Gallimard.
  • "La Condition politique", 2005, Gallimard.
  • "La Condition historique", 2003, Stock.
  • "La Démocratie contre elle-même", 2002, Gallimard.
  • "La Révolution des pouvoirs : la souveraineté, le peuple et la représentation 1789-1799", 1995, Gallimard.
  • "La Révolution des droits de l'homme", 1989, Gallimard.
  • "Le Désenchantement du monde. Une histoire politique de la religion", 1985, Gallimard.