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[Tribune] Simplfification administrative

Le silence de l’administration vaut désormais accord… en principe

Publié le 05/01/2015 • Par Auteur associé • dans : France, Tribune

Depuis le 12 novembre 2014, le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur les demandes adressées à l’Etat et aux établissements publics nationaux à caractère administratif vaut décision d’acception.

Alexandra ADERNO & Aloïs RAMEL

Avocats, SCP Seban & Associés

La loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, annoncée comme une révolution juridique, a renversé le principe du silence de l’administration valant décision implicite de rejet. Pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux, ce nouveau principe sera applicable le 12 novembre 2015.

L’entrée en vigueur de cette disposition n’est pas passée inaperçue : elle a nécessité l’édiction de 42 décrets afin de préciser les nombreux et complexes cas dérogatoires.

Devant cette inflation règlementaire, il est permis de s’interroger sur la réussite de cette loi dont la motivation affichée était de permettre l’accessibilité des règles régissant les relations entre les citoyens et l’administration.

Le principe ou l’exception

Avant ce bouleversement législatif, c’est l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 qui prévoyait que « le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet ». Ce principe impliquait donc que l’autorité administrative se prononce dans les deux mois par une décision explicite motivée sur la demande des citoyens. Si au terme de ce délai aucune réponse n’était apportée, l’administré était alors titulaire d’une décision implicite de rejet.

Des exceptions étaient toutefois aménagées. La plus notable se retrouve certainement en droit de l’urbanisme puisque le silence gardé par l’autorité compétente était déjà synonyme de délivrance d’autorisation tacite.

Des exceptions aux exceptions étant prévues, il a été considéré que ce régime de rejet implicite devait être réformé devant la confusion engendrée. C’est dans ces conditions que la loi du 12 novembre 2013 devait tendre à faciliter les relations entre l’administration et ses administrés.

Pourtant, elle prévoit également pas moins de cinq types d’exceptions pour lesquelles le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet. Tel est le cas concernant les relations entre les autorités administratives et leurs agents. De plus, des décrets dérogatoires ont été adoptés dans les cas où une acceptation implicite n’est pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France et des principes à valeur constitutionnelle.

Ces deux dérogations compréhensibles ont été complétées par d’autres exceptions qui laissent une large place à l’interprétation. En effet, lorsque la demande du citoyen ne tend pas à l’adoption d’une décision individuelle, la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif, ou encore si la demande présente un caractère financier, le silence vaut rejet.

Un régime dérogatoire complémentaire prévoit encore la possibilité d’écarter la nouvelle règle compte tenu de l’objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration. Enfin, comme si le volume d’exceptions ne suffisait pas à faire douter de l’efficacité d’une telle réforme, le pouvoir réglementaire a la possibilité de prévoir des délais d’instruction différents si l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie.

Alors même que le gouvernement souhaitait mettre un terme à l’éparpillement des textes régissant les relations entre l’administration et les citoyens, la combinaison de la nouvelle règle et des exceptions nombreuses entraîne incontestablement une plus grande confusion. A cet égard, il suffit d’indiquer que, sur les 3.600 procédures recensées, environ 1.200 sont éligibles à la nouvelle règle, ce qui laisse environ 2.400 procédures qui seront soumises aux cas dérogatoires, sans compter les divergences de délais d’instruction. Peut-on véritablement considérer que le principe du silence de l’administration valant décision de rejet a été renversé ?

Un échec de simplification ?

Force est de constater que le principe général du silence de l’administration gardé pendant un délai de deux mois valant décision d’acceptation se réduit à peau de chagrin. Il suffit de reprendre la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé vaut décision d’acceptation, comptant plus de 113 pages, pour constater que le délai d’instruction de deux mois est désormais l’exception.

Bien davantage, la loi du 12 novembre 2013 a engendré un enchevêtrement d’innombrables textes, prévoyant chacun diverses exceptions ou modifiant le délai d’instruction. Le risque de confusion parait menaçant pour le citoyen. A titre d’exemple, en matière d’urbanisme, concernant les autorisations de construire, la règle générale veut que la décision naisse en l’absence de décision expresse dans un délai de deux mois. Toutefois, ce délai est d’un mois s’agissant d’une demande de certificat d’urbanisme prévu au a) de l’article L. 410-1 du Code de l’urbanisme, délivré au nom de l’Etat, alors que s’agissant d’une demande de certificat d’urbanisme prévu au b) dudit article, le silence de l’administration gardé pendant un délai de deux mois vaut décision de rejet.

Au-delà des difficultés pratiques engendrées, il est permis de douter de la sécurité juridique des décisions implicites d’acceptation qui vont naître. En effet, désormais c’est le silence de l’administration qui sera créateur de droits. Partant, la nouvelle règle est susceptible d’engendrer la délivrance d’autorisations dont les demandes auront été succinctement, dans le meilleur des cas, examinées par les autorités administratives qui, laissant courir le délai de deux mois, créeront des droits au profit des citoyens. En conséquence, il est à craindre que l’administration procède systématiquement au retrait de l’autorisation tacite illégale et que le contentieux de ces retraits prolifère.

Il est encore davantage à craindre le maintien dans l’ordonnancement juridique d’actes individuels créateurs de droits illégaux. En effet, l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 précise que les décisions implicites d’acceptation illégales peuvent être retirées par l’autorité administrative dans seulement trois hypothèses strictement définies.

Au regard de ces conditions strictes de retrait, il est fort à parier que de nombreuses décisions implicites d’acceptation illégales adoptées, à défaut de diligences suffisantes de l’autorité administrative, subsisteront dans l’ordonnancement juridique.

De plus, il apparaît que les services administratifs devront être d’autant plus vigilants dans l’instruction des demandes qu’il existe un risque non négligeable d’engagement de leur responsabilité  pour avoir, par leur silence, approuvé des projets hautement irréguliers.

Ainsi, doit-on véritablement parler d’une simplification des relations entre les administrés et l’administration alors même que l’analyse de la loi du 12 novembre 2013 et de ses décrets démontre qu’elle tend en réalité à opacifier le mécanisme décisionnel au sein des administrations. L’administration semble y avoir trouvé son compte, pas l’administré.

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Commentaires

Le silence de l’administration vaut désormais accord… en principe

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Sceptique

06/01/2015 12h17

Un personnage illustre (De Gaulle) affirmait qu’un pays qui a 1000 fromages est ingouvernable.

Les faits lui donnent raison. A quoi sert une loi de simplification qui admet plus de dérogations que de cas où la loi s’applique? Peut-être à permettre à certains juristes d’en débattre dans un prétoire!

Si on veut que la France fonctionne, il faut que son peuple retrouve la confiance. C’est loin d’être le cas aujourd’hui.
Mais ce manque de confiance n’est que l’expression des tergiversations de nos élus et de notre Président.
Comment appeler les propos de notre Président sur l’absence d’impôt nouveau en 2015, immé diatement démentis par le ministre du budget?
Comment appeler les propos de notre Président sur l’intérêt des Départements démenti par le premier ministre puis revalidé par ce dernier puis…

Pad

06/01/2015 03h22

A force d’exceptions et de dérogations à la nouvelle loi, peut-on parler de simplification administrative si le citoyen doit s’y perdre en incompréhension face à des difficultés qui surgiront alors qu’il se croyait dans son bon droit ?

mourabiti

12/01/2015 01h27

Et qu’en est il pour les demandes de rétablissement de la nationalité, de naturalisation et tout ce qui est relatif à la nationalité au sujet de laquelle le silence de l’administration signifiait un rejet?
Et en tout les cas je remercie les experts du cabinet Seban qui est un groupement d’avocats très efficace.

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