Les défis des intercommunalités pour réussir la politique de la ville

Conformément aux préconisations de la Cour des comptes reprises par François Lamy dans sa loi du 21 février 2014, les métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération ont de nouveau été désignées cheffes de file de la politique de la ville. Vingt ans après que l’État leur avait déjà confié ce rôle – sans grand succès – elles se retrouvent donc en première ligne pour décliner la réforme en cours dans les 1 500 nouveaux quartiers prioritaires.

Ségrégation persistante – Désormais compétentes sur des politiques stratégiques (aménagement, emploi, logement, transports et donc, politique de la ville et ses déclinaisons), gérant des territoires plus cohérents et disposant d’un fonctionnement plus intégré, les intercommunalités semblent mieux armées pour réaliser la prophétie de Jean-Pierre Chevènement.

En 1999, l’ancien ministre de l’Intérieur voyait dans ces structures des « outils pour combattre l’apartheid social et spatial. » Cela tombe bien : quinze ans plus tard, de l’avis du premier ministre Manuel Valls, « un apartheid territorial, social, ethnique s’est imposé à notre pays », du fait de la concentration dans les mêmes territoires de populations pauvres, immigrées, bien souvent avec les mêmes origines voire la même religion.

Trouver la « bonne » échelle – Objectif de ce nouveau transfert de gouvernance de la politique de la ville aux intercommunalités : surmonter l’intervention « trop localisée » des municipalités, trouver la bonne échelle pour gouverner le fait urbain dans toute sa globalité, mieux articuler la politique de la ville aux politiques d’aménagement et de développement territorial, et repenser les actions de solidarité urbaine à travers plus de péréquation.

Voilà pour les principes. Dans la pratique, le président de l’association d’élus « Ville & Banlieue » se montre plus circonspect. « C’est peu dire que certaines intercommunalités ne plongent pas de gaieté de cœur dans la politique de la ville, qui reste pour elles une politique d’exception ne concernant qu’une toute petite partie de leurs territoires », regrette Damien Carême, également maire (ex-PS) de Grande-Synthe (Nord).

« Et ce malgré le lobbying de l’AdCF, malgré l’apport indéniable des intercommunalités via leurs politiques structurantes nécessaires pour désenclaver certains quartiers », ajoute-t-il.
Si toutes devraient bel et bien signer un des 390 contrats de ville en cours de négociation, leur implication sera très variable d’un territoire à l’autre, faute de volonté ou du fait de réelles contraintes locales.

Finances en berne – Dans le contexte budgétaire actuel synonyme de baisse des dotations, et faute d’avoir obtenu le transfert de la dotation de solidarité urbaine (DSU), une partie des agglomérations semblent effectivement peu pressées d’abonder les crédits spécifiques du ministère de la Ville.
C’est ce dont témoigne un spécialiste travaillant au quotidien auprès des acteurs intercommunaux, en relatant « leur crainte de devenir la variable d’ajustement d’administrations exsangues et de partenaires dans le flou ».

Outre l’incertitude financière, les réticences à faire le premier pas peuvent également découler des contextes territoriaux. « Il faut une gouvernance à géométrie variable, qui tienne compte de l’histoire de l’agglomération ainsi que de l’équilibre entre communes et intercommunalité », recommande Anne Terlez, vice-présidente (Modem) de l’agglomération Seine-Eure en charge de la politique de la ville.

Rivalités de pouvoirs – Toutes ne sont effectivement pas nées dans une optique de redistribution et de solidarité. Et, au même titre que les modalités de pilotage ou d’ingénierie, la question « qui fait quoi » a été renvoyée par la loi à la négociation locale. Si bien qu’à l’heure actuelle, la majorité des discussions entre présidents d’EPCI et maires – jusqu’ici les principaux pilotes de cet important volet de la vie politique locale – en sont encore au stade des enjeux de gouvernance et de coopération.

La définition des besoins sociaux, des priorités des prochains contrats ou même des financements mobilisables auprès des collectivités, de l’Etat local ou de l’Union européenne, ne viendront qu’après, et ce malgré un calendrier plus que serré. Ce qui ne manque pas de susciter de la frustration chez les agents en charge de la politique de la ville.

Heureusement, certaines collectivités locales avaient pris un peu d’avance. Dans le cas de Valenciennes Métropole, le débat sur la répartition des rôles dans le prochain contrat de ville a été d’autant plus rapidement tranché que l’intercommunalité avait pris le leadership dès 2007, et que les communes du bassin minier ne disposaient pas des moyens humains, techniques et financiers suffisants pour agir seules.

Co-construction et subsidiarité – « Néanmoins, nous avions immédiatement traduit auprès des maires le projet territorial de cohésion social (PTCS), défini plus tôt grâce au diagnostic participatif réalisé avec nos partenaires (collectivités, bailleurs sociaux, Etat, CAF, ARS, etc). Sept ans après, il me semble que personne, et encore moins les élus municipaux, ne souhaiteraient changer de fonctionnement », se félicite Valérie Létard, la présidente (UDI) de l’agglomération.

La tâche aurait été autrement plus ardue sans subsidiarité. En effet, dans nombre de territoires, la perspective de perdre du pouvoir est source de blocages.
Pour s’en convaincre, il n’y a qu’à écouter Anne Terlez réclamer que « la politique de la ville doit avoir son mot à dire dans le SCOT, le PLIE mais aussi le PLH » ou Valérie Létard considérer que « l’extension des réseaux de transports et les politiques de peuplement doivent compléter les programmes de rénovation urbaine ou de cohésion sociale. »

« Les maires peuvent légitimement craindre de se faire déposséder. Mais s’ils parviennent à s’entendre avec leur intercommunalité pour co-construire de façon collégiale la politique de la ville, ce partenariat représente une vraie valeur ajoutée », défend cette vice-présidente de l’AMF et de l’AdCF. Sauf que la transition – ne serait-ce que vers une gouvernance partagée entre municipalités et EPCI – n’est pas toujours aussi simple et rationnelle que dans le Nord.

Contrastes politiques – De fait, bien peu de chargés de mission politique de la ville acceptent de témoigner à visage découvert. Mais selon l’Inter-réseaux des professionnels du Développement Social Urbain (IRDSU), la situation est bloquée notamment dans les intercommunalités aux contrastes politiques forts, à l’instar de Béziers Méditerrannée et celles où sont élus des maires issus du Front national ⁽¹⁾.

Jalousies locales – Ce réseau de fonctionnaires évoque encore le cas des structures où de fortes rivalités locales couvent : à Sète ou encore à Nîmes, certains élus communautaires seraient avant et surtout des représentants d’intérêts communaux. Les communautés d’agglomération de Besançon ou encore de Bastia sont aussi évoquées par l’AdCF.

Ces deux dernières intercommunalités peineraient, pour leur part, à convaincre leurs communes situées en banlieue proche ou en grande couronne, de se soucier des quartiers délaissés de la ville-centre. D’autant plus qu’en règle générale, ces villes-centres concentrent déjà une bonne partie des subventions communautaires afin de répondre à des enjeux d’attractivité et de « compétitivité du territoire. »

« Dans la même veine, je souhaite bien du courage au maire de Moulins (Allier) pour convaincre ses voisins et les 71 conseillers de Moulins Communauté de se préoccuper du sort de son quartier prioritaire », raconte un chargé de mission préférant conserver l’anonymat, qui s’étonne que l’Etat réclame une mobilisation intercommunale à l’heure où le resserrement de la géographie prioritaire a pour effet de réduire le nombre d’élus concernés.

Mixité sociale – Cependant, les perspectives financières inquiétantes, les rivalités de pouvoirs, la faible légitimité locale de l’intercommunalité ou encore l’égoïsme communal n’expliquent pas à eux seuls toutes les difficultés.
Les objectifs de mixité sociale assignés à la politique de la ville et donc désormais aux intercommunalités sont ainsi loin d’être partagés par tous les décideurs locaux, même si, par leur approche globale, leur ingénierie transversale et leurs compétences, les gouvernements supracommunaux semblent effectivement aujourd’hui les mieux à même pour réinscrire les quartiers prioritaires dans la dynamique territoriale.

C’est le constat que dresse la revue Hérodote ⁽²⁾, dans un article consacré à la création de la future métropole marseillaise :« la tentative de créer un syndicat mixte des transports pour regrouper les onze autorités organisatrices et définir une offre cohérente et homogène a été torpillé par les agglos d’Aix et Martigues soucieuses de rester maîtres chez elles et de ne pas favoriser la mobilité des « populations à risque » » rapporte ainsi l’urbaniste Simon Ronai.

« Ghettos de riches » et mobilité – Dès lors, l’article 8 de la loi Lamy issu d’un amendement du sénateur (PS) de Seine-Saint-Denis Claude Dilain a théoriquement de quoi inquiéter nombre de « ghettos de riches ». Les stratégies clientélistes de certains élus municipaux pourraient être fragilisées si l’intercommunalité dont ils dépendent se décidait à « disséminer » équitablement les populations précaires sur tout le territoire ainsi que le demande la loi.

C’est le cas de Saint-Maur-des-Fossés (Val-de-Marne), dont un peu moins de 7% du parc immobilier est classé en HLM : jusqu’en 2008, Jean-Louis Beaumont (divers droite) a fait rimer élection et non-construction de logements sociaux, et a multiplié arrêtés et délibérations appelant à l’abrogation de la loi SRU, au prix de lourdes amendes infligées à sa municipalité.

Son successeur Henri Plagnol (UDI) a repris dignement le flambeau, et s’est violemment opposé en 2013 aux volontés gouvernementales de renforcement de l’article 55 de la loi SRU. Campagne municipale oblige, cet ancien secrétaire d’Etat à la réforme de l’Etat sous Jean-Pierre Raffarin, défait de justesse en 2014, avait lancé une pétition contre la loi Duflot représentant une « menace » visant à « défigurer notre urbanisme ou à porter atteinte à votre tranquillité ».

Quel niveau d’ambition ? – Que les élus de ce type de communes qui s’inquiéteraient de la réforme de la politique de la ville ou de la récente volonté gouvernementale de revoir les politiques de peuplement se rassurent toutefois : certains experts doutent que l’implication des intercommunalités soit réellement synonyme de « grand soir », transformant radicalement les politiques jusqu’ici conduites par les communes à l’endroit des bénéficiaires de la géographie prioritaire.

Au cours des dernières années, Jérémy Robine estime que la politique de la ville a davantage servie à acheter la paix sociale. Selon ce géographe, elle n’aurait pas tant servie à combattre les processus de ségrégation socio-spatiale qu’à jouer un rôle de « matelas », permettant aux inégalités de demeurer à un niveau acceptable.

Pas d’équité ni de mixité ? – Le géographe et politiste Philippe Estèbe identifie une autre limite à la dynamisation de la politique de la ville par les intercommunalités : faute de remettre en cause « le partage des compétences entre les institutions territoriales et l’État », la politique de la ville ne pourra garantir à toutes les populations, y compris les plus précaires, « l’accès équitable aux ressources urbaines », estime-t-il. « Aucune institution ne dispose réellement d’une compétence entière, que ce soit en matière éducative, d’emploi ou de logement », se désole t-il.

Lors de son audition devant le Sénat début novembre 2014, le nouveau directeur général de l’ANRU Nicolas Grivel vantait, lui, le changement de gouvernance en cours et le nouveau rôle donné aux intercommunalités dans la conduite des contrats de ville… avant de confier ne pas en « attendre de miracles » en matière de mixité sociale. Cela a le mérite de la clarté… et de la franchise.

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