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DOSSIER : MAP : moderniser pour économiser ?
Dossier publié à l'adresse https://www.lagazettedescommunes.com/292977/letat-start-up-nest-il-quun-slogan/

INNOVATION PUBLIQUE
L’Etat start-up n’est-il qu’un slogan ?
Sabine Blanc | France | Publié le 13/11/2014 | Mis à jour le 04/12/2014

La start-up est un champ sémantique et symbolique mis en avant par Thierry Mandon, le secrétaire d’Etat en charge de la Réforme de l’Etat et de la Simplification, comme modèle de fonctionnement à suivre. Certains projets s’en revendiquent déjà. Cette inspiration dans l’air du temps a ses limites si l’on analyse ce que recouvre vraiment le terme.

“L’administration fonctionnait en mode grosse industrie, elle va passer en mode start-up” : cette incantation [1] de Thierry Mandon, le secrétaire d’Etat en charge de la Réforme de l’Etat et de la Simplification, résume son tropisme pour le monde des “jeunes pousses”, pour parler en bon français. Il est prégnant dans sa stratégie numérique présentée [2] en septembre dernier.

Un concept en particulier apparait, celui de “start-up d’Etat”, pour qualifier certains projets. Il a été théorisé sous ce nom de “start-up d’Etat” par Pierre Pezziardi, “entrepreneur en résidence” (sic) au SGMAP, membre du think tank libéral Fondapol, proche de Thierry Mandon, et enfonceur revendiqué de portes fermées. Il l’a précisé dans un billet intitulé “Start-up d’Etat, méfiez-vous des contrefaçons” [3], comme si ce terme tout nouveau contenait en lui-même le germe d’une récupération. En bref, les 6 commandements d’une start up d’Etat :

Le concept s’est déjà traduit dans Etalab, et plus particulièrement la V2 de Data.gouv [4], Marchés publics simplifiés [5] (MPS) (1) [6], OpenFisca [7],(2) [8], qui a servi à développer Mes-aides  [9](3) [10]. Thierry Mandon a aussi recouru à cette inspiration pour sa « fabrique à simplifier » [11] : « Il faut changer de méthode de conception, en faisant de la co-production à partir de la complexité vécue dans les moments-clés par notre cellule R & D. Nous avons un fonctionnement interministériel en temps T, en open space. C’est un choc culturel réel », indiquait [12]-il.

Dans la continuité de son parcours – Cette inclinaison pour la start-up n’est pas venue à Thierry Mandon du jour au lendemain, mais s’inscrit au contraire dans la continuité de son parcours. L’ambitieux secrétaire d’Etat a fait “ses armes au Genopole d’Evry, le pôle de recherche en thérapie cellulaire qu’il préside depuis sa fondation, rappellait [13] L’Usine digitale. “On a réussi à créer 90 biotechs. C’est ce que j’ai fait de mieux”, avance-t-il.

Et pour aider les start-up franciliennes à grandir, il a ouvert un bureau à Boston, aux États-Unis. Il compte aussi dans son cabinet Boris Jamet-Fournier qui a été [14] “directeur associé “stratégie et communication” chez Turbovote.org, une start-up politique luttant contre l’abstention des jeunes”.

Pour mieux accompagner l’émergence de “start-ups d’Etat”, un lieu dédié à l’innovation publique doit accueillir des projets issus de toutes les fonctions publiques. Un fonds du Programme d’Investissement d’Avenir dédié à la « Transition Numérique de l’Etat et la modernisation de l’action publique », d’un montant de 125 millions d’euros, est également en route.

agilité [15]

Administration agile, administration heureuse ? Flickr CC by Dave Rosenblum

Taux de compatibilité – Derrière le slogan prometteur et claquant comme une annonce de levée de fonds, il faut cependant s’arrêter sur ce que le terme start-up signifie vraiment, l’imaginaire qu’il véhicule et son taux de compatibilité avec la notion d’Etat à la française. Voici donc une définition assez conventionnelle, tirée de Wikipedia [16] :

“Une jeune entreprise à fort potentiel de croissance et qui fait la plupart du temps l’objet de levée de fonds. On parle également de start-up pour des entreprises en construction qui ne se sont pas encore lancées sur le marché commercial (ou seulement à titre expérimental). Elle est en phase plus ou moins longue de développement d’un produit, de test d’une idée, de validation d’une technologie ou d’un modèle économique. Le risque d’échec est supérieur aux entreprises traditionnelles du fait des petites tailles et du manque de visibilité de ces structures.”

Mortalité vs continuité du service public – Le mot fait miroiter des réussites fulgurantes, et l’Etat français compte dessus pour relancer son économie. Sorti du monde des bisounours, l’envers de la comm’ est aussi rude [17] qu’éloigné du service public. Dans la vraie vie, beaucoup des jeunes pousses meurent purement et simplement ; l’ambiance start-up est souvent un euphémisme pour “tu vas travailler nuit et jour, y compris le week-end pour le bien de l’entreprise, mais c’est juste au début”, la notion de pivot est aussi importante : elle consiste à faire évoluer le produit/service et/ou le business model pour parvenir à l’objectif, l’objectif n’est pas tant de changer le monde que de monter sa boîte pour (bien) en vivre, en étant maître à bord, voire de toucher le jackpot pour que les capital-risqueurs s’y retrouvent, etc.

Ces particularités se heurtent au fonctionnement du service public et en particulier la notion de continuité. Thierry Mandon est bien conscient que le terme n’est pas le plus adapté : « Le nom ‘start-up d’Etat’ n’est encore qu’en version bêta. Il est perfectible, mais nous n’allions pas attendre d’avoir trouvé le nom idéal pour faire naître des projets agiles dans l’Etat ! L’agilité [18], c’est effectivement ce que nous recherchons : des projets plaçant au cœur de la démarche les acteurs et leurs usages existants, la collaboration, le test, et l’acceptation du changement dans un calendrier resserré. C’est pouvoir répondre aux besoins des usagers du service public en proposant une solution concrète qui est très vite testée dans le monde réel avant d’être généralisée. Et qui ne mobilise pas des moyens énormes, contrairement à d’autres projets, comme l’ONP (Office National de Paie [19]), qui ont été des échecs ! Les projets agiles correspondent à une manière de penser le service public qui répond, d’une part, à la demande de résultat quasi-immédiat des usagers et, d’autre part, aux évolutions technologiques, qui s’accélèrent.” Pierre Pezziardi ne nous disait pas autre chose :“l’Etat préserve les règles et les usagers, c’est norma et sain. Il faut respecter ce désir de stabilité, sans lui opposer les envies iconoclastes. Il faut introduire un peu d’inconfort, en faisant le pari de la confiance.”

Compétences internes ou externes ? – Même si le prototypage rapide peut être peu coûteux – les projets cités plus haut ont coûté 200 000 euros en moyenne -, combien d’échecs peut-on se permettre avec l’argent public ? Qui développe cette expertise ? Le public ? Le privé à 800 euros la journée/homme ? (le tarif moyen d’un consultant, ndlr) Le public avec le privé ?

Actuellement, le SGMAP est en contrat, notamment, avec une société de conseil, OCTO Technology [20], qui a été co-fondée par Pierre Pezziardi [21], ce qui est une dérogation au commandement des CDD de six mois. Le SGMAP se fait ainsi accompagné par plusieurs prestataires pour la mise en oeuvre d’un “accord cadre relatif à l’appui et l’expertise technique en matière de systèmes d’information et de communication pour la modernisation de l’action publique” et de “conception et de mise en oeuvre de solutions technologiques innovantes, sous la forme de concepts visant à s’approprier (du point de vue technologique ou des usages) une technologie”. OCTO Technology est attributaire d’un lot de ce vaste marché public, intitulé “Domaines d’expertise orientés utilisateur“.

Au-delà des mots, il s’agit également de déterminer quelle part des projets entre dans les critères “agile”, aussi bien techniquement qu’humainement. On peut penser que certains sont techniquement infaisable en un laps de temps si court et donc à si peu de frais, que certains auront besoin de plus de six mois pour trouver leur “marché”, que passé la phase d’adoption par des enthousiastes, la véritable pénétration, tant côté agent qu’usager, prendra sans doutes plus de temps, etc. Il existe déjà un fossé entre territoires, selon la taille [27] : mauvaise connexion, manque d’accompagnement…  “Les critères pour opter pour le mode agile ? C’est compliqué… Parce qu’il y a des clients (sic) et un besoin pas couvert pas l’administration”, s’interroge Philippe Vrignaud, adjoint au directeur de projet « Dites-le-nous une fois », dans le cadre duquel s’inscrit MPS.

Il faut aussi nuancer l’a priori selon lequel le secteur public ne saurait pas agir en mode agile : “Ce n’est pas mon premier projet rapide, il y a douze ans j’avais fait en trois mois un portail d’information sur les aides publiques. Tout le monde fait du mode rapide, même les collectivités locales !“, illustre Philippe Vrignaud.

Malgré tout, “il est très difficile d’être agile en administration centrale”, pondère Pierre Pezziardi. La différence – l’enjeu ? – est “de systématiser le process et la transversalité”, ajoute Philippe Vrignault.

Thierry Mandon laisse entendre que les agents publics garderont la main haute sur les projets : “L’Etat a un avantage sur l’entrepreneur qui élabore un produit ou un service : il a une très longue expérience de son public-cible, les usagers, qu’il a pour mission de servir. Ce n’est pas négligeable, pour proposer des solutions qui tombent juste”.

Cette affirmation de Thierry Mandon mériterait d’être expertisée, et relativisée, car comment juger de la réussite d’un service dès lors que ce service est obligatoire pour l’usager ? Sans compter les échecs, grands ou petits, essuyés par l’administration au fil des ans.

Ceci dit, la volonté de donner la parole aux agents est clairement affichée, comme un gage de réussite : “Au départ, il ne faut pas chercher une innovation, mais un agent de l’intérieur indigné», expliquait encore [28] Pierre Pezziardi. Seul un intrapreneur écœuré par un service inefficient pourra prendre le risque de se lancer dans une innovation radicale».

L’approche interne a la faveur des cadres de la fonction publique, d’après une étude publiée [29] pour la 6ème édition des rencontres de la transformation publique co-organisée par l’ENA : méfiance envers les start-ups extérieur et envie d’agilité en interne, avec des compétences internes et le pilotage sur la gestion des projets.

open source [30]

L’open source, pour faire venir à soi la multitude. Flickr CC by sa opensource.com

État plateforme – Mais la start-up d’Etat est aussi liée à une autre notion, celle d’Etat-plate-forme, ouvert et horizontal. Dans cette logique, l’Etat tire une partie de sa capacité d’innovation agile de son habileté à attirer un écosystème de start-ups. Elle poussée par Henri Verdier, le nouvel administrateur général des données [31], et directeur d’Etalab, proche de Pierre Pezziardi. Il connait très bien l’écosystème du numérique et en particulier celui des start-ups – il a entre autres été directeur de Cap digital, “le pôle de la transformation numérique” francilien. La notion d’Etat plateforme est issue de l’ouvrage qu’il a écrit avec Nicolas Colin, L’âge de la multitude [32], qui analyse la façon dont les acteurs – vainqueurs – du numérique (Facebook, Twitter, Amazon Google…) tirent leur puissance des contributions de leurs utilisateurs qu’ils arrivent à capter. Ils invitaient déjà les administrations à en faire de même. L’idée d’Etat plateforme puise son origine dans le concept anglo-saxon de “government as a platform [33]” de Tim O’Reilly, célèbre éditeur américain auteur de l’expression “web 2.0″ (4) [34].

Dans cette optique, les start-ups d’Etat actuelles privilégient l’open source, c’est-à-dire que le code est accessible pour que n’importe quel-le développeur-se puisse le réutiliser, pour peu que la documentation soit suffisante. De même, elles offrent des API (5) [35], afin de permettre la création de services s’appuyant dessus.

Qui est contre l’innovation ? –Cette volonté forte d’innover fait consensus à gauche comme à droite : “Qui aujourd’hui peut être contre l’innovation ? Personne”, tranchait [36] d’ailleurs Evgeny Morozov, le chercheur technocritique, invitant à interroger ce tropisme : “Mais pourquoi supposer que l’innovation et, par extension, la croissance économique, devrait être le critère par défaut par lequel nous mesurons le succès des politiques technologiques ?”

Il ne s’agit pas de sauter sur la première innovation venue, nous a précisé Thierry Mandon : “Le devoir de l’État est de servir tous les usagers – aujourd’hui, mais aussi demain – avec toujours le même niveau de qualité, mais des ressources qui ne sont pas infinies. Il n’a donc pas toujours vocation à être un early adopter (un pionnier, un usager de la première heure, ndlr), mais un smart adopter, en se concentrant sur l’innovation qui produit un service public de qualité”. Une référence-pirouette à la courbe de Rogers [37] qui définit les stades successifs de l’adoption d’une innovation, des innovateurs jusqu’au retardataires, en passant par les early adopters, etc. : le “smart adopter” n’existe dans cette théorie. Le terme smart, “malin, futé”, est aussi un terme à la mode, comme en témoigne l’engouement pour la “smart city”.

Le temps dira si ces concepts s’enracineront dans un nouveau management de l’administration, ou s’ils resteront à l’état de jolis slogans. Mais d’ores et déjà, le plus notable (regrettable ?) est que l’Etat français, pour se rendre sexy et désirable, doive se tourner vers un imaginaire privé etats-unien, celui de la Silicon valley, comme si le secteur public français était tout aussi seyant qu’un costume giscardien incapable de s’imaginer un nouveau look. Ce modèle n’est pourtant pas exempte de critiques, en particulier sur son idéologie politique ultra-libérale, qui a suscité la colère même des habitants “de seconde zone” [38]. Il est une invitation à se poser la question du sous-bassement politique du numérique en France. Et les soubassements ne sont jamais innocents ni sans effet.

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