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DOSSIER : Open Data et réutilisation des données publiques : des promesses vertigineuses
Dossier publié à l'adresse https://www.lagazettedescommunes.com/243850/une-evaluation-sans-concession-mais-lucide-de-lopendata-en-loire-atlantique/

ETUDE
Une évaluation sans concession mais lucide de l’open data en Loire-Atlantique
Sabine Blanc | Régions | Publié le 16/07/2014

Le conseil général de Loire-Atlantique a demandé à un cabinet d’évaluer son ouverture des données publiques, entamée en 2011. Le résultat est parfois douloureux, mais toujours utile pour toute collectivité soucieuse de mieux comprendre la complexité des mécanismes en oeuvre et les leviers à actionner pour améliorer les politiques publiques.

La plupart des gens se contrefichent de l’open data. C’est le premier constat, cruel, dont on se doutait un peu, qui ressort de l’étude commandée par le conseil général de Loire-Atlantique [1] sur sa démarche open data [2] (voir encadré), une démarche d’évaluation inédite en France.

Le cabinet Deloitte qui l’a réalisée a procédé à deux sondages. Le premier, externe, envoyé à 1400 personnes, a reçu… 69 réponses. “Le taux d’abandon au cours du sondage est élevé. Certaines questions ne comptent que la moitié de répondants”, indique le rapport.

L’autre sondage, interne, a reçu un “faible nombre de répondants (ce qui) indique que la démarche d’ouverture des données, si elle jouit d’une bonne image, n’est pas encore ancrée dans le quotidien des acteurs internes.” Doux euphémisme pour dire que l’open data n’est pas une priorité des services, ni des agents.

Le rapport éclaire ce constat et sa lecture est à recommander à toutes les collectivités parties tête baissée dans l’open data, trop souvent pour des questions de communication [3], tant elle synthétise la complexité de la démarche, mixant aspects techniques, organisationnels, politiques, communicationnels, soupoudrés d’une bonne dose de sociologie de l’administration. Pour reprendre une métaphore récemment utilisée par un bon connaisseur du secteur, si l’on considère que le lait de vache correspond aux données de l’administration (celle-ci jouant le rôle de la vache), alors il reste beaucoup à faire pour que ce lait soit réellement buvable (par les réutilisateurs), et encore plus pour qu’on puisse en faire du beurre, ou du fromage.

“Image brouillée de l’open data et de ses bénéfices” – Cette décorrélation entre discours officiel martelé [4] par un Premier ministre ou un élu et perception par les agents et les administrés revient dès le premier chapître de l’évaluation, “pilotage et leadership” : “L’ensemble des services a une vision positive de la démarche et la plupart a participé aux travaux d’inventaires et d’ouverture en 2011, mais les équipes ont encore une image brouillée de l’open data et de ses bénéfices. L’ouverture des données est plutôt vue sous l’angle d’une obligation légale et pas encore comme une approche systématique accompagnant chacune des politiques engagées sur le terrain.”

Ce décalage montre que la sensibilisation est un chemin de longue haleine. Il invite aussi à s’interroger [5] sur l’enthousiasme autour du sujet : promesses surévaluées ? Inscription nécessaire dans un temps plus long, le temps justement que les administrations deviennent de bonnes “vaches à données” amenant les bénéfices vantés ? La transparence, citée comme premier enjeu majeur, n’est pas toujours au rendez-vous, comme le montre l’exemple des données sur les subventions aux associations.

Mobilisés au lancement du portail, porté par une volonté politique, les agents sont en “risque d’essouflement”, déplore le rapport, qui sort de son chapeau une note de 4 sur 5 sur ce volet  “pilotage et leadership”. Ce sera la meilleure note, illustrant la difficulté de dépasser le premier élan initial.

Essoufflement après l’élan initial – Cet essoufflement se répercute sur le chapitre “organisation et compétence”, qui écope d’un 2/5. Le conseil général a fait le choix “d’un double pilotage opérationnel réparti entre la Mission développement de l’administration électronique et la Communication Externe”. La coordination interne repose sur la Mission développement de l’administration électronique, dotée d’un “effectif réduit de 5 personnes” qui gère trois autres chantiers que l’open data. En phase d’essoufflement, la petite équipe peut moins compter sur ses correspondants dans les services.

Le choix de la plate-forme mutualisé est également à double tranchant, face aux querelles de millefeuille territoriaux : “l’arrivée de la Région au sein du projet s’accompagne d’une volonté de sa part de prendre position comme leader fédérateur dans le cas où le portail étendrait les partenariats avec d’autres agglomérations de la Région”.

Il est souligné que l’équipe manque aussi de compétences spécifiques sur la donnée, après la fin du contrat d’un spécialiste lors de l’ouverture. Ces compétences existent pourtant en interne, souligne le rapport. Il recommande de se rapprocher de la direction solutions numériques pour “industrialiser les processus de préparation et de publication” et de “renforcer l’équipe actuelle avec deux profils : un profil expert data & IT pour le traitement de données et un profil en charge de la valorisation des données pour accompagner l’équipe communication sur l’éditorialisation des données.” En attendant, “le travail réalisé par l’équipe en place est conséquent compte-tenu des effectifs”.

Méconnaissance du cadre juridique – Le volet “gouvernance des données” comporte aussi son lot de remarques négatives et récolte un 3/5. Ainsi, par excès de prudence cachant une méconnaissance du cadre juridique sur les données personnelles ou sensibles, des données appauvries ont été publiées. Le rapport propose de mettre en place un comité d’éthique pour mieux gérer cet aspect. Le process de publication est de qualité mais lourd et repose souvent sur l’équipe open data.

L’examen des données mises à disposition sur la plate-forme mutualisée montre que les données de mobilité, en temps réel, de proximité (celles de Nantes et non du département), sont les plus téléchargés. Or le département a déposé peu de données de ce type. Conclusion, “la mise en ligne des données en temps réel du réseau LILA (1) [6] serait donc un véritable atout pour le département et permettrait de compléter les services existants sur l’agglomération nantaise comme l’application Rengo [7]”. Car se pose indubitablement la question de la pertinence, voire de la viabilité des services développés à partir de l’open data.

Les services proposés par le portail sont plutôt satisfaisants, mais ils pourraient encore être enrichis, de façon ouverte et collaborative, à la façon de data.gouv.fr, le portail gouvernemental : ajout de jeux de données, signaler des erreurs, outils de datavisualisation. Bilan : 3 / 5.

“Les acteurs internes ne font pas usage du portail” – La note est plus sévère sur l’engagement interne, 2 / 5 : si l’open data est présenté comme un outil de modernisation de l’action publique [8], décloisonnant les services “à l’insu de leur plein gré”, il reste que, dans le cas de la Loire-Atlantique, “les acteurs internes ne font pas usage du portail. (…) Si la plupart des agents connait et a une image positive de la démarche, elle n’est pas vue comme une politique qui les concerne directement.” On est loin de l’intégration en amont de l’open data souhaitée par le gouvernement [9].

Si les usagers externes sont plutôt satisfaits, ils restent cantonnés à un écosystème microcosmique et aimeraient bien pouvoir disposer de plus de données : 3 / 5 sur l’engagement citoyen. L’animation de cet écosystème reste encore insuffisante, trop ponctuelle et cloisonnée (3 / 5). L’appel à projet permanent a permis de le fédérer, mais les rendez-vous réguliers manquent.

Dernier point qui n’étonnera pas non plus, l’absence de retour sur investissements, évalués à 200 000 euros sur les trois premières années. Le rapport invite à s’inscrire dans le long terme : “En engageant la démarche à l’échelon local, le département s’inscrit pleinement dans l’initiative d’ouverture souhaitée par l’Etat et permet ainsi d’assurer une continuité dans la disponibilité des données au niveau de son territoire. C’est la richesse du catalogue français, proposant des données sur l’ensemble des territoires, qui permettra le développement de services innovants et de contribuer à l’activité des entreprises”.

Cette étude servira à dresser les orientations pour les cinq prochaines années. Les propositions d’actions seront détaillées à la rentrée. Les autres collectivités ont tout intérêt à s’inspirer des conclusions de cette évaluation, courageuse.

Un processus original

La Loire-Atlantique fait partie des premières collectivités qui se sont lancées, en 2011. Elle a fait le choix d’un portail mutualisé entre la département, Nantes, Nantes Métropole et les Pays de la Loire, soit toutes les strates administratives. Chaque degré de collectivité a sa plate-forme, mais toutes les données des autres partenaires sont accessibles des quatre plates-formes. Ce portail a reçu une récompense dans le cadre des PrixTerritoriaux Gazette des Communes/GMF.

REFERENCES


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