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DOSSIER : Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas
Dossier publié à l'adresse https://www.lagazettedescommunes.com/243011/face-a-la-reforme-territoriale-lamf-vend-ses-communes-nouvelles/

ORGANISATION TERRITORIALE
Face à la réforme territoriale, l’AMF vend ses « communes nouvelles »
Hugo Soutra | A la une | France | Publié le 10/07/2014 | Mis à jour le 16/02/2015

S'estimant menacée par une réforme territoriale qui se précise jour après jour dans un contexte budgétaire difficile, l’Association des maires de France s’est lancée, mercredi 9 juillet, dans une vaste opération séduction visant à généraliser le dispositif des « communes nouvelles ». En anticipant la demande de l'Etat et en tentant lui-même de réduire le nombre de communes via ces regroupements volontaires, Jacques Pélissard espère ainsi préserver leur avenir.

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Flickr CC by liza31337

Alors que la fusion des régions voulue par le gouvernement accapare l’attention des élus locaux, l’Association des maires de France (AMF) s’alarme d’une disposition moins discutée de la réforme territoriale : la reconfiguration du périmètre ainsi que la démocratisation des intercommunalités. Une évolution susceptible, selon elle, de diluer les petites communes dans un vaste ensemble de 20 000 habitants amené à être élu au suffrage universel à moyen-terme.

Ajoutez à cela la baisse programmée des dotations de l’Etat aux collectivités, et vous comprendrez pourquoi le président de l’AMF pour encore quelques mois, Jacques Pélissard (UMP), a entamé un véritable baroud d’honneur visant à ressusciter les communes nouvelles [2] – nées de la loi du 16 décembre 2010 mais n’ayant jusqu’ici débouché que sur treize mariages (dont un divorce).

En parallèle d’un lobbying mené auprès du gouvernement et du Parlement [3], cette association d’élus a donc organisé mercredi 9 juillet dans ses locaux à Paris une rencontre intitulée « Communes nouvelles, l’urgence d’agir. »
Devant un parterre d’environ 150 maires, l’AMF a donc exposé les avantages et les modalités de créer une telle entité sur leurs territoires, qu’il s’agisse de villages, bourgs ou petites villes.

1.   Un dispositif gage d’économies

La commune nouvelle, dispositif « de regroupement volontaire et non de fusion de communes », serait source d’économies (rationalisation du fonctionnement, baisse du nombre d’élus et des indemnités à verser, mutualisation des moyens financiers, humains et immobiliers) voire même de ressources supplémentaires (changement de strate de population, et donc de dotations) vante l’AMF.

« C’est une formule efficace pour dépenser moins. Le fait de passer à un seul contrat d’assurance a permis à nos cinq territoires d’économiser la moitié de nos polices d’assurances » s’enthousiasme Michel Mercier (UDI), qui a adopté ce modèle chez lui, à Thizy-les-bourgs (Rhône). Ce à quoi l’ancien maire d’Evreux, Michel Champredon (PRG), lui a objecté qu’il était déjà possible de mutualiser les investissements sans communes nouvelles par des groupements d’achats.

2.   Une entité autonome non verrouillée par l’Etat

Peu importe, l’AMF a décidé d’épouser la thèse de la rationalisation de l’action publique locale. Objectif: mieux se faire entendre d’un gouvernement à la recherche d’économies et avant tout motivé par l’impact financier de sa réforme territoriale [4]… L’idée étant bien, comme nous le confirme le communiqué du lendemain envoyé par l’AMF [5], de ne pas laisser l’Etat écrire lui-même l’avenir du bloc local, dans l’espoir de conserver quelques marges de manoeuvre.

« Tendons vers davantage d’efficacité dans les dépenses publiques en nous organisant entre nous et en regroupant nos moyens financiers et humains, avant que l’Etat central – sous la pression de l’Union européenne – ne nous l’impose sans sourciller » avertit Alain Lambert (DVD), ancien ministre du Budget et défenseur acharné de la libre-administration des collectivités territoriales.

      3.   Un cadre sauvegardant les identités communales

Autre argument, non négligeable pour convaincre les élus locaux les plus conservateurs d’adopter ce nouveau type de collectivité : la commune nouvelle offrirait « un équilibre entre gestion mutualisée intégrée et préservation des identités historiques et culturelles », vante l’ex-ministre de l’Aménagement du territoire, Michel Mercier.

Inspirée de la loi Paris-Lyon-Marseille, elle permet en effet aux communes historiques de conserver une représentation politique et donc sociale (à défaut d’être juridique ou fiscale) dans cette nouvelle entité. A la manière d’un maire d’arrondissement continuant à exercer un rôle dans la gestion quotidienne des trois villes françaises les plus peuplées, un maire-délégué conserverait quelques pouvoirs au sein de son territoire d’influence.

      4.   Une arme en faveur d’une nouvelle donne dans les intercos

Lorsque la réforme territoriale sera adoptée et que les intercos XXL du gouvernement verront le jour, les communes nouvelles devraient également permettre aux communes historiques d’y peser politiquement, fait valoir l’AMF.
Du moins, ces territoires du monde rural seront susceptibles de se faire davantage entendre que s’ils étaient restés esseulés.

C’est le cas, par exemple, de la commune historique de Montpollin (Maine-et-Loire, 200 habitants) qui a intégré Beaugé-en-Anjou (6 200 habitants) en 2013 : elle dispose aujourd’hui de 16 élus intercommunaux pour défendre sa cause à la communauté de communes du canton de Baugé, contre un seul si elle n’avait pas participé à la création de cette commune nouvelle.

Le maire d’Agen, Jean Dionis du Séjour (UDI), y voit également « un moyen de restructurer et démocratiser les mastodontes émergeant depuis 2010 » où les décisions soumises en conseil intercommunal ont la plupart du temps été avalisées au préalable lors d’un bureau informel réunissant les seuls poids lourds de l’agglomération. Les conseils municipaux des communes nouvelles pourraient, dans ce cas, servir à concerter et préparer de façon plus démocratique ces conciliabules.

Une opportunité dans le contexte actuel – In fine, était-il vraiment nécessaire pour l’AMF de lister les avantages attendus de la commune nouvelle voire de cacher les inconvénients électoraux [6] ou postaux que leur création peut engendrer ? Pas forcément, si l’on considère comme Jacques Pélissard que les communes rurales fragilisées économiquement… n’auront guère le choix de procéder autrement face aux « assauts de l’Etat contre les finances locales. »

Surtout que cette entité des communes nouvelles est amenée à être prochainement toilettée à travers une proposition de loi – soutenue par le gouvernement – déposée en février dernier [7] après avoir été validée à l’unanimité par le bureau de l’AMF. Au menu : un pacte de stabilité de la dotation globale de fonctionnement (DGF), valable sur trois ans au lieu d’une année, vu comme « un sacré plus alors que le gouvernement s’apprête à tailler dans la DGF. »

« Disparition non-avouée » – « Si les communes n’atteignent pas une taille critique, il en va de leurs disparitions pure et simple. Même si cela ne sera pas avoué publiquement étant donné la difficulté d’y recourir en raison de simples considérations budgétaires » assure la députée (PS) du Puy-de-Dôme Christine Pirès-Beaune.

Auteure d’une proposition de loi connexe [8] proposant plus de souplesse dans la créatione de ce dispositif ainsi qu’une incitation financière, elle a été invitée par Jacques Pélissard à fusionner son texte afin de favoriser un vote au Parlement « si possible d’ici septembre 2014. »

En clôture de la rencontre, le secrétaire d’Etat à la réforme territoriale, André Vallini s’est dit « enthousiaste. » Il reste ouvert sur la procédure parlementaire à privilégier afin de valider ce renforcement des communes nouvelles. Affaire à suivre.

La mort des communes, le tabou des multiples réformes territoriales

Dans sa grande majorité, la technostructure de l’Etat central est convaincue que le nombre de communes françaises pose davantage de problèmes (émiettement, faiblesse des moyens) qu’il n’apporte de solutions (maillage démocratique, proximité). Pour autant, la réforme territoriale préparée par le gouvernement Valls évite soigneusement d’aborder ce chantier sensible dans un pays aux 36 681 communes.

Ce serait tout comme, selon plusieurs intervenants à la rencontre de l’AMF qui assurent que l’avenir des communes est mis en péril par cette réforme territoriale intervenant dans un contexte budgétaire aussi compliqué.
Malgré le faible succès rencontré par la loi « Marcellin » sur les fusions en 1971 (seulement 1 100 communes supprimées) [9], la France n’ose pas réduire leur nombre de façon autoritaire – contrairement au Danemark, à la Belgique ou l’Allemagne – et cherche encore et toujours des alternatives plus douces pour y remédier.

L’interco, futur échelon communal ? – « Depuis plus de vingt ans et c’est encore le cas aujourd’hui, les réformes de l’organisation territoriale visent toutes à renforcer les régions mais aussi et surtout les intercommunalités » se remémore Jacqueline Gourault, sénatrice du Loir-et-Cher et présidente de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation au Palais du Luxembourg.

Agrandir et renforcer les intercommunalités (lois de 1992, 1999, 2010) est « un moyen de résoudre la question communale de façon consensuelle » confirme le professeur agrégé de droit public, Michel Verpeaux, persuadé qu’un jour ou l’autre, les EPCI se transformeront et deviendront le nouvel échelon communal.

REFERENCES


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