La participation des habitants au coeur des priorités de la politique de la ville

Parmi les priorités que les nouveaux contrats de ville devront intégrer à partir du 1er janvier 2015, la participation citoyenne se fait une place de choix. Au-delà de la révision de la contractualisation ou de la refonte de la géographie prioritaire, il s’agirait là de la principale nouveauté de la réforme portée par François Lamy et que Najat Vallaud-Belkacem doit mettre en oeuvre.

Plébiscité… mais peu développé – « La politique de la ville s’inscrit dans une démarche de co-construction avec les habitants, les associations et les acteurs économiques », stipule l’article 1er de la loi « Ville et cohésion urbaine » du 21 février 2014, entérinant ainsi des pratiques encore peu développées en France bien que la plupart des professionnels et spécialistes des banlieues les appellent de leurs voeux.

En soi, l’ambition n’est pas nouvelle : associer les habitants aux actions mises en oeuvre dans un quartier remonte… à la naissance de la politique de la ville elle-même, dans les années 80. Sauf que le projet a souvent servi de faire-valoir.
Encore 85% des ménages vivant en zone urbaine sensible déclaraient en 2013 ne pas avoir été consultés dans le cadre des travaux de rénovation urbaine.

Portage politique nouveau – « Beaucoup d’habitants ont estimé que la politique de la ville, faute d’avoir été pensée avec eux, avait été construite contre eux. Mieux les associer permettra qu’ils se l’approprient », recommande la ministre de la Ville, Najat Vallaud-Belkacem, qui souhaite modifier les attitudes des acteurs publics.

Outre la création de 1 300 conseils citoyens « représentatifs des composantes de la population du quartier » et 200 maisons de projets ayant pour objectif de « remettre les habitants au cœur de l’action publique », elle a annoncé le lancement d’une bourse nationale d’expérimentations dotée de 600 000 euros. Trouvant son prolongement dans le concept anglo-saxon d’« empowerment », la participation des habitants bénéficie donc désormais d’un portage politique inédit.

Vers la fin des grandes affirmations formelles ? – Aux yeux de plusieurs responsables politiques, la démocratie participative apparaît désormais comme une réponse au développement de l’abstention, voire du vote extrême ou du fondamentalisme religieux, notamment chez les plus marginalisés des quartiers populaires.

S’il est probable que certaines collectivités répliquent à l’avenir toujours les mêmes pratiques présentant pourtant les mêmes défauts que par le passé, le désenchantement actuel accélère la prise de conscience des élus et des fonctionnaires. Ils sont de plus en plus nombreux à souhaiter aller au-delà du formalisme des réunions publiques et autres dispositifs de communication verticale.

Pouvoir d’agir – « Les “sans-voix” ont fui ces structures institutionnalisées, à l’instar des conseils de quartier. Ils nous accusaient, à juste titre d’ailleurs, d’être des “sans-oreilles” », analyse Etienne Varault, vice-président de l’IRDSU et fervent militant de la reconnaissance du « pouvoir d’agir » des habitants.

Reste désormais à passer de la rhétorique à la pratique. Avec quelques élus, le réseau Amadeus (qui réunit les cadres Politique de la ville des métropoles) et une coordination citoyenne, ce chef de projet « politique de la ville » en Seine-Saint-Denis a donc aidé le ministère à élaborer un cadre de référence pour bâtir 1 300 conseils citoyens indépendants des pouvoirs publics.

Redonner confiance – L’objectif est de « redéfinir les modes de gouvernance de la cité avec les habitants, afin de reconstruire de la confiance dans les institutions et assurer leur légitimité », explique Christine Edel, directrice des démarches participatives et de la gestion du contrat de ville à Mulhouse agglomération (lire l’encadré ci-dessous). D’ailleurs, une fenêtre de tir existerait aujourd’hui pour en finir avec le paternalisme ambiant des conseils de quartier.

« Etant donné nos contraintes budgétaires, le moment est opportun pour inventer ces nouveaux modes de “faire-ensemble” beaucoup plus participatifs : sortir du cadre technico-administratif et mélanger le point de vue des citoyens et des institutions nous pousse à nous remettre en cause, à revoir nos pratiques à travers le regard quotidien des habitants. Cela améliore les politiques publiques et leurs permettent de remplir leurs objectifs et ainsi de gagner en efficacité» vante-t-elle.

Une révolution culturelle – Attention, néanmoins, à ne pas se focaliser sur les conseils citoyens, dont les modalités de fonctionnement doivent paradoxalement être définies… dans les contrats de ville qu’ils sont censés co-élaborer ! S’ils ne le crient pas trop fort, certains cadres du commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) laissent entendre qu’il sera compliqué d’associer les habitants à travers les conseils citoyens d’ici le 1er janvier 2015.

« Le partage du savoir et du pouvoir ne se décrète pas du jour au lendemain : l’évolution des mentalités et des pratiques demande du temps, prévient Etienne Varault. Mais le conseil citoyen n’est qu’un outil parmi d’autres, qui peut être remplacé à court terme par des structures existantes (associations) afin de prendre tout de même en compte l’avis des habitants. Précipiter leur création risquerait de réveiller notre vieux réflexe de faire “pour” et non pas “avec” les citoyens. »

A Mulhouse, la co-construction monte en puissance

Comme bon nombre de collectivités, Mulhouse compte plusieurs dispositifs de participation des habitants : conseils de quartiers, conseils de jeunes, conseil d’anciens, etc… Et comme bon nombre de collectivités, élus et fonctionnaires ont rapidement pris conscience des limites importantes de ces structures institutionnalisées. A commencer par la faible mixité des citoyens s’y rendant, et donc la faible représentativité des préconisations qui y étaient faites.

Acculturation à long-terme – Depuis plus de cinq ans, la collectivité cherche donc à privilégier la co-construction des politiques publiques. Par étapes.
« Changer les postures des habitants, associations, administrations et élus ne se fait pas du jour au lendemain. Qu’il s’agisse de la question du partage du pouvoir ou de l’identité, cela nécessite un accompagnement, de l’outillage et des formations, une acculturation qui peut très bien se faire sur le long-terme » assure Christine Edel, directrice des démarches participatives et de la gestion du contrat de ville à Mulhouse agglomération (34 communes, 263 000 habitants).

« De la démarche « Territoire de co-responsabilité » jusqu’aux aux réunions de la cellule de coordination opérationnelle du partenariat dans les ZSP, nous avons expérimenté par leur association sur des petits groupes de travail, réfléchissant sur des sujets précis. Désormais convaincu que le travail avec les habitants apporte une plus-value aux projets, l’objectif est de passer de la micro-expérience à un véritable système participatif » explique cette cadre, qui peut compter pour cela sur le soutien du maire (UMP) Jean Rottner, très sensible à cette question et acquis à la cause.

Oser affronter la réalité – Les fonctionnaires les plus sceptiques – qu’ils travaillent dans les collectivités locales comme les services déconcentrés – en reconnaissent aujourd’hui les bénéfices. Si tous acceptent désormais le principe de co-construction que doit concrétiser la création prochaine de conseils citoyens, tout n’est pas rose pour autant et certains écueils reviennent inlassablement.

Pour les élus et les fonctionnaires, le choc est parfois sévère. « Avant de partager ce type de débats, nous n’imaginions pas comment les habitants percevaient et vivaient les politiques publiques que nous mettions en place. Lorsque l’on fonctionne en vase-close, ce n’est pas possible de prendre conscience de ce décalage – très prégnant par exemple si l’on pense à la réticence de certains à fréquenter un centre social où ils s’estiment trop souvent jugés » prévient Christine Edel.

Risque de conflits – « Ces nouvelles démarches participatives ne déstabilisent pas seulement les élus et les fonctionnaires n’ayant pas l’habitude du partenariat local et encore moins avec la société civile. Du fait de l’échec des précédentes concertations et instances de communication, il a fallu re-construire de la confiance avec ces habitants qui souhaitent faire évoluer les choses mais se montraient naturellement méfiants. Ils ont également réclamé un « glossaire » pour comprendre le jargon des techniciens » détaille cette cadre de Mulhouse agglomération.

De fait, il arrive que le ton monte et que des conflits éclatent entre ces différents acteurs peu habitués à dialoguer ensemble. Par exemple lorsqu’est évoqué l’orientation des enfants à l’école ou de la manière d’être reçus à la Caisse d’Allocations Familiales. « Notre objectif vise à rapprocher les politiques publiques des problématiques rencontrées par les habitants dans leur vie quotidienne. Mais il est important de bien accompagner les équipes si on veut avoir une chance de corriger les pratiques parfois discriminantes de certaines administrations » conseille Christine Edel.