« La politique de la ville devrait servir à interroger les institutions » – Thomas Kirszbaum, sociologue

Comment jugez-vous cette réforme ?

La loi « Ville et cohésion urbaine » propose une synthèse des trois grands âges de la politique de la ville : développement social des quartiers (années 1980), mobilisation du droit commun par les contrats de ville (années 90) et rénovation urbaine (années 2000). Mais le manque de retour critique sur ce qui n’avait pas marché à chacune de ces époques obère les chances de réussite de la réforme.

Pourquoi le développement social des quartiers n’a-t-il pas permis de démocratiser la gestion des villes ? Pourquoi les politiques publiques dites « structurantes » ont-elles été peu mobilisées dans le cadre de contrats de ville intercommunaux ? Pourquoi la rénovation urbaine n’a-t-elle pas transformé le peuplement des quartiers dans le sens escompté, celui de leur « rééquilibrage ethnique » ?

Aucun enseignement n’a été véritablement tiré des politiques du passé, ni des mutations de l’environnement de la politique de la ville, par exemple les recompositions (et l’affaiblissement) de l’État local ou le contexte d’austérité budgétaire.

Cette réforme de la politique de la ville aura donc du mal à se concrétiser sur le terrain, selon vous ?

La difficulté de faire des contrats de ville des outils au service de stratégies véritablement territorialisées était déjà pointée par les évaluations locales à la fin des années 1990 et au milieu des années 2000. Outre le calendrier contraint imposé par le ministère, je crains que le caractère généralisé de cet exercice, engagé simultanément dans des centaines de territoires différents, entraîne peu d’implication, beaucoup de formalisme, et au final des documents très standardisés.

Pour dépasser la simple déclinaison locale des orientations nationales, l’exercice devrait être remontant et refléter les dynamiques d’acteurs dans les territoires. L’enjeu n’est pas de permettre au préfet d’accomplir son devoir en obtenant la signature des contrats en temps et en heure. La question est celle du contenu de ces contrats et, plus encore, des processus qu’ils enclenchent et de la façon dont ils apportent des solutions aux contradictions qu’ils font émerger sur le terrain.

L’échéance d’une signature des contrats de ville d’ici le 31 décembre 2014 est-elle cohérente avec cette approche ?

A cette date, il se sera bientôt écoulé trois ans depuis l’élection de François Hollande. Ce temps aurait pu être consacré à l’élaboration de projets plus participatifs et mieux territorialisés que par le passé. Mais il a été perdu à cause des élections municipales et, surtout, parce que la grande majorité des collectivités locales est restée suspendue à la refonte de la géographie prioritaire.

Cet attentisme est d’autant plus paradoxal que les politiques de droit commun doivent en théorie se mobiliser avant l’entrée en jeu des crédits spécifiques de la politique de la ville. Il n’était donc pas besoin d’attendre la « liste des quartiers » pour engager cette mobilisation.

Autre paradoxe : la politique de la ville est une politique très municipalisée dans les faits, mais elle reste encore une politique de l’État dans les esprits, symptomatique de l’inachèvement de la décentralisation française.
J’observe surtout que les professionnels des collectivités ont construit leur identité et leur statut professionnels sur les dispositifs dits spécifiques de la politique de la ville ; c’est peu dire que qu’ils sont mal positionnés pour être en prise avec les politiques de droit commun, comme les y invite pourtant la récente réforme. Si elle était probablement nécessaire, la quinzaine de conventions signées par l’ex-ministre François Lamy avec des ministères et associations d’élus ne devrait pas suffire.

Justement, que signifie le « retour de l’État » dans ces quartiers dans un contexte de grande rigueur budgétaire ?

Le thème du « retour de l’État » est une antienne que l’on entend depuis un quart de siècle. Ce mot d’ordre est d’autant moins crédible aujourd’hui que les services déconcentrés de l’État sont exténués et moins ouverts que jamais aux partenariats locaux, après dix ans de réformes intensives et très déstabilisantes (Lolf, RGPP, Réate, Map, création d’agences nationales, etc.).

Décréter la mobilisation du droit commun ne suffira pas. Encore faut-il, avant même de parler des effets du contexte financier et de la réduction des budgets, construire les instruments permettant de mesurer ce que l’État et les collectivités territorialisent comme moyens (de fonctionnement et pas seulement d’intervention) en faveur de tel ou tel quartier, puis de les mettre en regard avec l’importance des besoins sociaux.

L’équité territoriale supposerait aussi d’assumer une démarche de discrimination positive, ce qui ne manquerait pas de heurter des intérêts sectoriels et électoraux, car l’allocation des ressources publiques privilégie de façon structurelle des territoires déjà favorisés : l’exemple de l’Éducation nationale est à cet égard emblématique.
La discrimination positive territoriale ne peut être de toute façon qu’un aspect très partiel de la réponse. L’enjeu essentiel est de permettre un accès équitable des habitants des quartiers populaires aux ressources de l’ensemble de la ville et pas seulement aux équipements et services de proximité, privilégiés jusqu’ici par la politique de la ville. Au-delà du quantitatif, il y a toute une dimension qualitative de la mobilisation du droit commun qu’il ne faudrait pas oublier.

Que voulez-vous dire ?

S’en tenir à la question des moyens risque d’occulter l’enjeu fondamental, celui du changement dans les institutions qui suppose de penser la politique de la ville comme l’agent d’une véritable révolution culturelle. Il s’agirait de renouer avec un agenda de démocratisation des institutions perdu de vue depuis les années 1980.
Et si l’objectif est bien celui de la réduction des inégalités territoriales, la politique de la ville devrait être une machine à interroger les institutions publiques et leur responsabilité dans la production des inégalités et des discriminations.

Que l’on songe au service public de l’emploi, à la police, à l’éducation nationale ou aux bailleurs sociaux, le déni est général. Chaque institution tend à considérer que son fonctionnement est juste et que les inégalités viennent du dehors, de la société, voire des habitants eux-mêmes. Cela revient à jeter un voile pudique sur la dimension indirecte et systémique des discriminations.
Il ne s’agit pas ici d’incriminer le comportement supposé raciste de tel ou tel agent, mais d’analyser et de changer des systèmes : les modes d’organisation des services et leurs missions, les rapports entre agents des services et résidents des quartiers populaires, les stéréotypes et représentations qui sous-tendent ces relations, etc.  

Comment les chevilles ouvrières de la politique de la ville peuvent-elles mener ce « combat » ?

Toute démarche d’interpellation ou d’auto-réflexion des institutions se heurterait à coup sûr à des corporatismes sectoriels très forts. La légitimité et la capacité d’influence des équipes « politique de la ville » sur les politiques sectorielles est également en jeu.
Ajoutez à cela que les plus jeunes de ces professionnels n’ont connu que la politique de la ville après son tournant « néo-managérial » qui les enferme dans une routine de gestion des procédures. D’autres, souvent plus anciens, voudraient conférer une visée plus stratégique à la politique de la ville, mais ils s’estiment impuissants face aux institutions locales, et parfois même au sein de leur collectivité d’appartenance.

L’interpellation des institutions ne se fera pas si les premiers concernés par les injustices spatiales – les habitants – ne se constituent pas en groupes d’intérêt capables de se faire reconnaître et entendre des pouvoirs locaux. La phase de « co-construction » des contrats de ville avec les habitants devrait en principe servir à produire du changement dans les administrations et les politiques publiques, mais il ne faut pas se bercer d’illusions.

Comment éviter que la participation citoyenne ne reste, une nouvelle fois, un concept mort-né ?

Si les futurs « conseils citoyens » apparaissent trop étroitement contrôlés par les institutions, la société civile s’en apercevra et n’investira pas ou désertera très vite ces instances – sauf ces « habitants notables » qui trustent déjà les conseils de quartier.

Il est regrettable que les habitants et les associations ne puissent décider eux-mêmes des modalités de leur association à la politique de la ville ;  quitte à fournir une aide publique pour les former et structurer leurs organisations.
Le risque est réel de voir une nouvelle fois la participation citoyenne corsetée dans les dispositifs institutionnels, en lui donnant la place que les institutions voudront bien lui octroyer.