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DOSSIER : Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas
Dossier publié à l'adresse https://www.lagazettedescommunes.com/238972/reforme-territoriale-les-dg-des-associations-delus-sengagent/

DÉCENTRALISATION
Réforme territoriale : les DG des associations d’élus s’engagent
Jean-Baptiste ForrayAlcyone Wemaere, Philippe Pottiée-Sperry | A la une | Dossiers d'actualité | France | Publié le 16/06/2014 | Mis à jour le 17/06/2014

La décentralisation était au menu de la table ronde organisée par La Gazette des communes, qui a réuni les directeurs généraux des quatre principales associations d’élus locaux : Rollon Mouchel-Blaisot pour l’AMF, Nicolas Portier pour l’ADCF, Jean-Christophe Baudouin pour l’ADF et Gilles Mergy pour l ‘ARF. Vidéos, et débats.

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Alors que François Hollande a annoncé la suppression formelle des départements en 2020 et le passage de 22 régions à 14, chaque représentant d’association, réunis par la Gazette le 26 mai, a défendu ses attentes pour son échelon, et notamment en matière de financement.
Ils plaident pour le maintien d’un échelon intermédiaire entre les intercommunalités et les « super-régions ». Selon ces experts, la réorganisation des collectivités doit s’accompagner d’une profonde réforme de l’Etat.

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1 – La nouvelle architecture territoriale

Que retenez-vous de la tribune du président de la République publiée dans la presse quotidienne régionale, le 3 juin ?

Nicolas Portier (AdCF) : Je retiens la transformation du département et la volonté de supprimer le conseil général. C’est la première fois qu’un président de la République énonce cet objectif aussi clairement. Le général de Gaulle était très régionaliste. Mais ses successeurs se sont montrés très attachés au conseil général.

Gilles Mergy  (ARF) : Pour ma part, je retiens l’exigence de clarification des compétences. Les régions seront compétentes sur la mobilité, les grandes infrastructures, la formation, les politiques de soutien à la croissance, etc. Elles auront en charge la gestion des services publics indispensables à nos concitoyens (collèges, lycées et transports).

Cette réforme territoriale est-elle si nécessaire ?

Jean-Christophe Baudouin (ADF) : On peut s’interroger sur cette architecture reposant sur les métropoles et les grandes régions, à l’heure où les fractures sociales et territoriales se creusent. C’est sympa d’avoir des « smart cities »… mais encore faut-il s’occuper des autres territoires.

G. M. : Cette réforme est absolument nécessaire pour faire face aux blocages de notre société et au sentiment d’abandon de nos concitoyens. Mais si l’on fait une réforme faciale uniquement destinée à répondre aux 70 % de Français qui jugent que l’empilement institutionnel coûte cher, on passe à côté de notre sujet. Il faut agir sur les politiques publiques.

J.-C. B. : Je suis tout à fait d’accord. Les politiques publiques constituent la bonne porte d’entrée. Hélas, personne n’en parle. Dans les administrations centrales, on préfère souvent faire le procès en mauvaise gestion des collectivités. A certains égards, cette réforme nous ramène trente ans en arrière.

Rollon Mouchel-Blaisot (AMF) : Gare aux dérives technocratiques. L’idée que la France puisse être administrée par des intercommunalités transformées en communes correspond à une vue hasardeuse. La perspective d’une élection au suffrage universel direct de ces groupements est inacceptable pour l’Association des maires de France (AMF). Après des siècles de vie villageoise et paroissiale, les communes ont su se réinventer dans l’intercommunalité. Ces vingt dernières années, les maires ont dégagé des consensus en faveur de l’intérêt général. L’élection des intercommunalités au suffrage universel direct les mettrait à mal. Elle entraînerait des affrontements brutaux.

Etes-vous favorable à l’instauration de quatorze super-régions ?

G. M. : L’enjeu principal n’est pas là. Fusionner deux nains économiques, cela aboutit simplement à n’en avoir plus qu’un.

N. P. : Les régions à huit départements, comme Midi-Pyrénées, doivent, selon moi, correspondre à un maximum.

J.-C. B. : Or on fait des régions de la taille des Pays-Bas et de la Belgique…

N. P. : Cela pose la question de l’ancrage des élus régionaux qui, avec leurs schémas prescriptifs, interviendront sur le droit des sols. Le comité « Balladur » avait imaginé en ce sens un scrutin de liste, non plus régional mais infra-départemental.

G. M. : Avoir des élus qui ont un lien trop étroit avec le territoire, cela peut aussi conduire au saupoudrage. Alors même que les nouveaux pouvoirs des régions seront essentiellement stratégiques. La réponse au besoin de territorialisation n’est pas forcément liée aux modes de scrutin.

R. M.-B. : Il paraît difficile d’avoir de très grandes régions et plus du tout de départements.

2 – La disparition des conseils départementaux

Que vous inspire le transfert de nombreuses compétences départementales dès 2016, puis la suppression des départements en 2020 ?

N. P. : Ce calendrier est celui qu’avait préconisé initialement le Premier ministre dans son discours de politique générale le 8 avril. Il tient compte de la complexité à la fois juridique, administrative et politique d’une telle réforme. On sait qu’une révision constitutionnelle est nécessaire pour supprimer la collectivité départementale et transformer le conseil général en autre chose, comme une conférence des exécutifs intercommunaux. Dans le même temps, sans attendre 2020, le projet de loi vise à transférer aux régions plusieurs compétences majeures des départements. Le gouvernement souhaite une transformation en deux temps. C’est plus réaliste même si cela rend la réforme réversible.

G. M. : Il me semble primordial d’acter les transferts en provenance des départements (les collèges et les routes principalement) au 1er janvier 2016, c’est-à-dire en même temps que les fusions de régions. Le mandat des nouveaux conseillers régionaux, élus à l’automne 2015, pourra ainsi débuter avec un périmètre de compétences stabilisé.

J.-C. B. : L’exécutif a fini par se rendre compte qu’il ne pouvait pas supprimer le département d’un trait de plume. Le nouveau calendrier nous laisse un peu de temps pour négocier et discuter.

Par quoi remplacer les actuels conseils départementaux ?

G. M. : En zone rurale, des compétences départementales peuvent être transférées aux pays. Ces structures présentent plusieurs mérites. Les pays correspondent à des bassins de vie. Ils ont une genèse transpartisane et l’habitude de contractualiser avec les régions, comme en Aquitaine et en Bretagne. Enfin, ils ne généreraient pas de coûts de coordination nouveaux. En zone urbaine, les métropoles peuvent se saisir des compétences départementales.

J.-C. B. : Ailleurs, les intercommunalités n’ont pas l’ingénierie pour prendre notre relais. Les départements assurent une péréquation très forte sans laquelle beaucoup de communes ne pourraient mener à bien leurs grands projets. A l’avenir, il faudra encore un échelon de régulation entre les intercommunalités et les grandes régions. Par exemple, l’aide sociale à l’enfance et la question des mineurs isolés étrangers ne peuvent pas être traitées à l’échelon intercommunal. Le cadre départemental conserve, donc, toute sa pertinence. Voilà pourquoi les membres de l’Assemblée des départements de France souhaitent que les assemblées départementales demeurent composées d’élus.

N. P. : Le département est un intercesseur entre le bloc local et la région. Il correspond à toute une sphère politico-administrative. Il est, notamment, une circonscription sénatoriale et le cadre des syndicats d’électricité. Cela n’est pas remis en cause. Mais le conseil départemental doit être pensé autrement. Le canton historique a vécu. Les nouveaux redécoupages ont entraîné nombre d’insatisfactions. La cohabitation entre ces nouveaux cantons et les périmètres intercommunaux pose énormément de problèmes. Le conseil départemental peut être pensé autrement. A l’Assemblée des communautés de France, nous sommes favorables à sa transformation en une fédération d’intercommunalités.

3 – L’Arlésienne de la réforme de l’Etat

La nouvelle architecture des territoires ne doit-elle pas s’accompagner d’une profonde réforme de l’Etat ?

G. M. : Il faut que l’Etat accepte de contractualiser avec les collectivités et de mettre fin à un certain nombre de doublons. Aujourd’hui, il compte dans les territoires 82 000 agents, hors mission régalienne et hors Education nationale. Les régions n’en dénombrent que 24 000.

R. M.-B. : Les ministères ne peuvent plus régenter les collectivités comme s’il s’agissait de leurs services déconcentrés. Ils ne peuvent plus demander unilatéralement aux collectivités un effort d’un milliard d’euros, comme pour la réforme des rythmes scolaires, à l’heure où ils baissent leurs dotations. Une instance de dialogue entre le gouvernement et les élus locaux est plus que jamais nécessaire.

N. P. : L’Etat nous sollicite pour créer des emplois d’avenir. Et, dans la même semaine, il nous réunit pour dénoncer la courbe de nos effectifs… Le principe de « qui paie, décide » est oublié. Nous assistons à un rattrapage par la norme qui correspond à une évolution contentieuse de l’ensemble des sociétés occidentales avancées.R. M.-B. : Je déplore, dans le même temps, la perte de substance d’une politique nationale d’aménagement du territoire qui n’a rien d’incompatible avec une République décentralisée.

G. M. : L’Etat se présente comme le garant de la réduction des inégalités territoriales. Il a même créé un ministère dédié. Or ce sont les collectivités qui ont largement amélioré les politiques publiques. Nous avons considérablement modernisé les TER. Je vous rappelle aussi qu’à l’époque où l’Etat gardait la charge de l’entretien des collèges et lycées, certains contrats précaires de techniciens et ouvriers spécialisés de l’Education nationale s’arrêtaient en plein milieu d’année scolaire…

Face aux super-régions et à la disparition des conseils départementaux, l’Etat ne doit-il pas réinvestir la sphère départementale ?

N. P. : L’Etat a voulu piloter à distance. Il a multiplié les agences, les opérateurs et les appels à projets. Cela s’est traduit par un appauvrissement de ses interventions dans les départements. Face aux régions acquises à l’opposition, l’Etat a voulu renforcer, à cet échelon, ses services.

R. M.-B. : Cela correspond à une tentation de l’administration centrale depuis des décennies qui, en métropole, préfère dialoguer avec 22 régions plutôt qu’avec 102 départements. Déjà, en 1982, on évoquait la sous-préfectoralisation des préfets de département.

G. M. : La question des sous-préfectures doit être posée. Plutôt que de garder des coquilles vides avec cinq personnes et un photocopieur, les sous-préfectures pourraient devenir des points d’ancrage des conseils régionaux.

Certaines politiques publiques départementales n’ont-elles pas vocation à être réétatisées ?

R. M.-B. : Des compétences, comme la sécurité au sens large, peuvent revenir à l’Etat. C’est aussi envisageable pour le RSA.

J.-C. B. : On parle de politiques publiques. Et on veut les faire remonter à des agences ou à des quasi-agences de l’Etat. Mais on oublie que dans « politiques publiques », il y a « politique ». En termes de signal démocratique, on a vu mieux… J’ajoute que le social ne se limite pas au RSA. L’aide sociale à l’enfance, c’est huit milliards d’euros. Depuis trente ans, on a donné un cadre global aux publics les plus défavorisés. C’est pourquoi une vente à la découpe nous fait très peur. Car, derrière ces politiques, il y a des familles entières. Quand vous supprimez une entreprise qui a trente ans de savoir-faire, vous y perdez au change…

4 – Les finances locales dans le rouge

Au final, où se situent les principaux gisements d’économie ?

J.-C. B. : L’interco est un modèle coûteux. Tout a été contractualisé et garanti. Je me souviens même d’intercommunalités qui avaient construit des piscines tous les 300 mètres. On pouvait quasiment sauter de l’une à l’autre…

N. P. : Il est arrivé, çà et là, d’opter pour une Ferrari, là où le choix d’une Polo aurait été plus raisonnable. Il y avait du carburant dans le moteur… L’intercommunalité a surtout permis des économies d’échelle.

Certaines dépenses ne méritent-elles pas, malgré tout, d’être rationalisées ?

N. P. : Dans la dépense publique locale, le gros morceau reste le bloc communal avec ses communes, ses communautés, ses satellites divers et variés, ses syndicats de communes, etc. La croissance de ses effectifs n’est plus soutenable. Il faut aller vers une gestion prévisionnelle des emplois et des carrières à l’échelle des bassins de vie. Nous souhaitons aussi aller vers une dotation globale de fonctionnement (DGF) de territoire, avec des garanties de reversement aux communes.

R. M.-B. : L’AMF est hostile à ce que ce lien direct entre l’Etat et les communes soit rompu.

L’effort demandé aux collectivités vous paraît-il juste ?

R. M.-B. : Il va reposer sur les collectivités de manière très supérieure à leur poids dans la dépense publique. L’équité entre collectivités n’est pas forcément non plus au rendez-vous. Moins de dotation pour les communes, cela voudra dire moins de crèches, moins d’écoles, moins de logements… Nous devrons procéder à des révisions déchirantes en matière de dépenses tant d’investissement que de fonctionnement. Déjà, certaines communes ne perçoivent plus la DGF. On n’exclut pas, avec cette saignée, que d’autres deviennent structurellement déficitaires. Il faudra donc mener un gros travail d’explication vis-à-vis d’une population soumise à une très forte violence intérieure.

N. P. : Pour l’instant, l’Etat n’agit pas sur les taux d’imposition locaux. Mais certains pays européens très décentralisés sont allés loin dans cette direction. La France n’est pas un isolat. Et les collectivités encore moins. Le bloc communal, qui représente 80 % de l’investissement public local, est en bout de chaîne.

J.-C. B. : Le discours dominant, porté par certains représentants du monde de l’entreprise, conduit à dénoncer les élus et la dépense publique. Mais tout le monde oublie que notre rayonnement économique repose également sur nos routes, nos ponts, nos collèges, notre personnel formé, etc. Il est temps d’expliquer d’où vient la pression fiscale locale. Il est temps de dire que le transfert des allocations de solidarité a entraîné, pour nos départements, un surcoût de près de 50 milliards d’euros.

Mais comment éviter que cette baisse des dotations mette à mal l’activité économique ?

N. P. : Nous sommes partisans d’un lissage dans le temps de la baisse des dotations. Il s’agit aussi de défendre les bons investissements (en matière d’énergie par exemple), plutôt que ceux qui engendrent beaucoup de frais de fonctionnement.

G. M. : La réforme territoriale doit s’accompagner d’une réflexion sur le modèle économique de financement des collectivités locales. Cela passe par un lien plus fort entre nos ressources et nos compétences. Nos régions doivent bénéficier d’une sorte de retour sur investissement, grâce à l’octroi d’une fiscalité économique et d’une part du versement transport.

L’interco déjà transformée en collectivité

Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et non collectivité locale de plein exercice, le gouvernement ne s’embarrasse pas de ce genre de distinction juridique. Dans son dossier « Réforme territoriale : pour des régions plus fortes aux compétences affirmées [3] » publié sur son site, il va droit au but. Il classe l’interco parmi les collectivités existantes. Cela lui vaut une missive courroucée de l’Association des maires ruraux de France (AMRF) : « Les experts savent que les EPCI à fiscalité propre ne sont en rien des collectivités. Le citoyen peut aussi le savoir en lisant l’article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions ». Une lettre demeurée sans réponse à la date du 11 juin. L’infographie, elle, reste en ligne, donnant du grain à moudre à l’AMRF pour qui le gouvernement cherche à faire de l’intercommunalité « l’antichambre de la disparition des communes ».