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Réforme de l'Etat

MAP : dans les collectivités, des idées mais peu de moyens

Publié le 09/04/2014 • Par Delphine Gerbeau Monique Clemens Sylvie Brouillet Virginie Fauvel • dans : A la une, Dossiers d'actualité, France

A computer in a field with an image of a city
Lucas Lenci Photo/Tetra Images/Corbis
Si des expérimentations sont menées avec les collectivités territoriales pour améliorer le fonctionnement des services publics, la disparition de l’Atesat monopolise l’attention.

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Cet article fait partie du dossier

MAP : moderniser pour économiser ?

Expérimentation pour des marchés publics simplifiés, réflexion sur une adaptation des services publics aux contextes locaux… le laboratoire d’idées de la MAP se déploie aussi dans les territoires. Il amène les services déconcentrés à s’interroger sur leurs pratiques. « Dans le cadre de la MAP, nous avons voulu avoir une approche globale qui impose une réhumanisation des systèmes, pour les usagers comme pour les agents », explique Eva Aliacar, chargée de mission « pilotage de la performance et de la démarche qualité » à la direction départementale des territoires (DDT) du Territoire de Belfort. « Une mission avec un volet RH très fort et moteur. L’enjeu du bien-être de l’agent est au cœur du dispositif, et les organisations syndicales sont très impliquées. L’idée, c’est que la DDT reste attractive, que nous puissions recruter des personnes motivées », précise-t-elle.

Incitation à la polyvalence – S’il fallait trouver un avantage à cette MAP, selon Alain Guillot, agent municipal à Lons-le-Saunier, dans le Jura, et membre de la CGT Territoriale, ce serait l’incitation à la polyvalence. « Si elle nous permet de découvrir d’autres métiers et d’être plus concernés, c’est une bonne chose. Mais cet avis n’engage que moi. Quoi qu’il en soit, on ne peut pas parler social si on parle rentabilité, ce sont deux mots contradictoires. »

A la DDT du Territoire de Belfort, pourtant, ces deux notions ne semblent pas si incompatibles. « Dans le cadre de la MAP, nous avons voulu avoir une approche globale qui impose une réhumanisation des systèmes, pour les usagers comme pour les agents », explique Eva Aliacar, chargée de mission « pilotage de la performance et démarche qualité » depuis janvier. « Une mission avec un volet RH très fort et moteur : l’enjeu du bien-être de l’agent est au cœur du dispositif, et les organisations syndicales sont très impliquées. L’idée, c’est que la DDT reste attractive, que nous puissions recruter des gens motivés, avec un espace d’oxygène. »

4 chantiers – Quatre chantiers viennent ainsi de démarrer, diversement avancés. Celui d’un pôle interdépartemental pour les questions de construction durable a débuté en janvier 2014 avec la Haute-Saône et montre des premiers résultats. « Un pôle mutualisé plutôt que deux petits pôles sans moyens », explique Eva Aliacar. « Il est basé à Vesoul mais toute l’équipe travaille pour les deux départements, plus efficacement, avec un plan de campagne annuel plus conséquent et une meilleure répartition des tâches. » Fin 2014, un bilan sera réalisé pour évaluer le gain en termes d’activité et de confort des agents. « Il y a quelques ajustements à la marge, mais le dispositif fonctionne et semble apprécié », poursuit la chargée de mission.

Le même esprit a prévalu dans le deuxième chantier mené dans le plus petit département de France : celui sur la modernisation du management. Une charte pour l’équilibre des temps de vie a été signée le 7 mars, qui promeut l’égalité hommes-femmes et l’équilibre vie professionnelle/vie personnelle. Une expérimentation en télétravail est en cours, avec un stock annuel de jours où l’agent peut travailler à la maison. « Cette expérimentation interpelle les managers, et notre souhait est d’aller vers un management par objectif, dans un climat de confiance. » Début avril, la DDT va lancer un appel à candidatures pour tester le dispositif sur quatre ou cinq agents pour cette première année.

Le troisième chantier est celui du déploiement de la démarche qualité, dans un souci de satisfaction de client usager, mené dans tous les services de l’Etat, et le quatrième celui de l’engagement du service public à mieux communiquer. « L’idée, d’avancer dans la dématérialisation, par les SMS notamment, avec les agriculteurs, les pétitionnaires, sur l’environnement. C’est aussi d’être plus clair et de se positionner en prestataire de service plutôt qu’en organisme de contrôle. »

La Franche-Comté est par ailleurs l’une des quatre régions – avec l’Aquitaine, la Champagne-Ardenne et la Bretagne – qui vont expérimenter, pendant trois ans, les dispositifs d’autorisation unique ICPE et de certificat de projet (lire encadre). 

Baisse d’effectif, de qualité – Pour le moment, la MAP reste surtout associée à l’idée de restriction aux yeux des agents et des élus locaux. Willy Garing, membre de la CGT – fonction publique d’Etat en Franche-Comté, estime que « la MAP s’illustre uniquement par une baisse d’effectifs et, donc, de la qualité des missions et des contrôles. Il y a une perte de compétences et des problèmes de sécurité apparaissent pour les agents. Nous allons tirer la sonnette d’alarme. »

De plus, en Franche-Comté comme ailleurs, la disparition programmée de l’aide technique de l’Etat pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (Atesat) et celle de l’instruction de l’application du droit des sols (ADS) par les DDT inquiètent les élus locaux, qui cherchent des solutions relais.

« Lozère Ingénierie » prend le relais – C’est le rôle attribué à l’agence technique départementale Lozère ingénierie, au statut d’établissement public administratif, qui a tenu, le 18 mars 2014, sa première assemblée générale. A ce jour, 80 collectivités ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) y ont adhéré. L’agence proposera du conseil, de l’assistance à maîtrise d’ouvrage et à maîtrise d’œuvre dans les domaines de la voirie, de l’aménagement des espaces publics, du développement des TIC, etc. « Nous ne voulons pas refaire ce qui existe », assure Jean-Paul Pourquier, président du département, également président de Lozère ingénierie. Et il existe déjà au conseil général les services Satese et Satep pour l’eau potable et l’assainissement, et depuis septembre 2011 une agence Lozère Energie créée avec les chambres consulaires, la FFB et la Capeb, conseille tous les publics, dont les collectivités, sur les économies d’énergie. « Le syndicat départemental SDEE passe les marchés de voirie (regroupés par cantons) pour les communes, l’agence s’occupera des chantiers et suivi des chantiers. »

« Comment ne pas laisser les maires dans l’impasse ? C’est la réflexion que nous avons mené depuis 2013 à l’annonce de la fin de l’Atesat. Nous avons envoyé un questionnaire à tous les maires pour savoir quelles missions les intéressaient », lance Jean-Paul Pourquier, président du conseil général de la Lozère (77 000 habitants et 185 communes). « L’association des maires, confirme son président Jacques Blanc, a travaillé avec le conseil général pour répondre aux besoins des communes, qui portent surtout sur la voirie. » Les Lozériens sont aussi allés visiter le Cantal voisin, où le conseil général a créé une agence départementale à la rentrée 2012.

Entre 300 à 500 euros HT par jour – Les recettes prévisionnelles de Lozère Ingénierie sont estimées à 430 000 euros pour 2014, et le conseil général a voté une subvention d’équilibre de près de 246 000 euros. Si la cotisation d’une commune (forfait annuel de 0,4 euros HT par habitant) lui donne gratuitement accès au volet conseil, les prestations « travaux » seront rémunérées soit en fonction du temps passé par les agents (de 300 à 500 euros HT par jour selon le grade) soit de façon forfaitaire pour des missions de longue durée (5 % du coût TTC des travaux). « Ce sera plus cher, car les missions assurées par l’Etat étaient très peu coûteuses », reconnaît Jean-Paul Pourquier.

La commune de Sainte-Enimie (550 habitants) a adhéré à Lozère Ingénierie le 24 février 2014. « La voirie représente dix dossiers par an, justifie le maire François Gaudry. Nous sommes des élus, pas des techniciens. Le coût de l’adhésion n’est pas exorbitant. Sur les prestations, il y aura un surcoût mais cela reste très compétitif par rapport à un bureau d’études privé. »

Lozère Ingénierie fait appel à la mutualisation avec la mise à disposition d’agents volontaires (11 etp à terme) du conseil général. Elle démarre avec un directeur et 5 ETP dédiés à la voirie et aux espaces publics. « Afin de pouvoir prendre le relais, il fallait être opérationnel rapidement », relève Jean-Paul Pourquier. Ce que confirme le maire de Sainte-Enimie, qui a voté l’adhésion le 24 février. « Heureusement, la DDT a accepté de réaliser les devis jusqu’à la mise en place de l’agence départementale. Maintenant, tout est couvert et il va falloir mettre en musique. »

Les élections ont un peu compliqué la naissance de Lozère Ingénierie, des communes ayant préféré attendre le résultat pour mettre l’adhésion à l’ordre du jour. « Le conseil général relancera une campagne et les communes et intercommunalités auront jusqu’en mai-juin pour adhérer », assure Jean-Paul Pourquier. C’est lors de cette deuxième étape que l’agence devrait débuter les missions de conseil juridique et de développement TIC.

Dans le Doubs, l’Atesat et l’ADS pourraient être reprises par le département ou par les EPCI. Mais quelle que soit la solution retenue, le président de l’Association des maires ruraux du Doubs, Daniel Cassard, déplore ce désengagement de l’Etat : « Il engendre des coûts au niveau du département ou des intercommunalités qui, au final, sont à la charge du contribuable. »

Manque d’effectif – L’un des représentants du SNITPECT-FO de Franche-Comté, agent de la DDT de la Haute-Saône, déplore la baisse d’effectifs dédiés aux services de l’Atesat et la disparition du suivi des travaux. « Quant à l’ADS, concrètement, on délivre de plus en plus de permis tacites. Seuls sont traités les dossiers qui ont davantage d’enjeux. » Selon lui, la reprise des services au sein du conseil général, solution envisageable, est loin de représenter une économie de moyens. « Hier, dans une échelle de mutualisation départementale, dix agents instruisaient les autorisations d’urbanisme en DDT, aujourd’hui, il faudrait une vingtaine de personnes pour assurer les mêmes missions. »

Cependant, un pôle interdépartemental pour les questions de construction durable a été lancé en janvier avec le Territoire de Belfort et montre les premiers résultats. « Un pôle mutualisé plutôt que deux petits sans moyens », résume Eva Aliacar.

La solution la moins mauvaise, en Haute-Saône, serait la reprise de ces missions par Ingenierie 70, une agence départementale d’ingénierie d’investissement, ce qui n’est pas tout à fait le même métier et, du coup, s’annonce complexe. Mais rien n’est encore décidé.

Fin de l’Atesat

L’article 66 de la loi de finances pour 2014 a scellé la fin de l’aide technique de l’Etat pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (Atesat) au plus tard le 31 décembre 2015. La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové réserve le même sort à l’instruction des autorisations d’urbanisme et du droit des sols (ADS) au plus tard le 1er juillet 2017.

Quatre régions vont expérimenter le dispositif d’autorisation unique pour les ICPE

La Franche-Comté, l’Aquitaine, la Champagne-Ardenne et la Bretagne vont expérimenter, pendant trois ans, les dispositifs d’autorisation unique pour les installations classées pour la protection de l’environnement et de certificat de projet (ordonnance et décret du 20 mars 2014). Le premier consiste en un « tout en un » pour l’exploitant, dans une logique de concentration des autorisations – l’autorisation « ICPE » elle-même, celle de défrichement, le permis de construire, la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées ou l’autorisation au titre du code de l’énergie – et de réduction des délais à dix mois en moyenne. En interne, se pose la question de la réorganisation des services de l’Etat pour assurer cette transversalité. Le certificat de projet délivré en deux mois listera les procédures auxquelles sera soumis le projet au titre des différentes réglementations et délais.

La 27e Région transforme le service public

CHEVROT« En résidence, on a des intuitions, on agit, puis on en tire des idées », résume Boris Chevrot, doctorant en sociologie et animateur de la maison de relais des services publics à Cluny, où s’est déroulée la quatorzième résidence de la 27e Région, laboratoire de transformation publique depuis 2008. En 2009, celle-ci s’est associée au SGMAP pour lancer le programme expérimental « territoires en résidence ». A Cluny, durant trois semaines, de septembre 2013 à mars, une équipe pluridisciplinaire (sociologue, chercheur, désigner et urbaniste) s’est intéressée à l’accès aux services publics en milieu rural. Différentes pistes sont explorées, à partir d’intuitions. Par exemple, illustre Boris Chevrot, « l’une des critiques très répandue au niveau de l’intercommunalité est que les personnes ne se connaissent pas. Nous avons donc réuni plusieurs acteurs de la communauté de communes, des professionnels, des travailleurs sociaux et des élus, et organisé un jeu sur le principe du Times’up ». Cette piste a permis d’établir des liens entre des acteurs clés. Une autre expérience a été menée sur l’écriture des courriers administratifs. Trois agents de la caisse d’allocations familiales, de la Mutualité sociale agricole et du conseil général ont été mis face à trois usagers pour confronter leurs points de vue. Il en est ressorti qu’il vaut mieux assumer le fait que les courriers sont informatisés et réduire leur longueur.

Des marchés simplifiés grâce à la MAP

PATHERONDepuis un an, la communauté d’agglomération de Draguignan (19 communes) a lancé une démarche de simplification pour favoriser l’accès aux très petites entreprises et aux PME à la commande publique. Elle a notamment créé un portail réunissant les avis de marchés publics de ses communes membres, du centre hospitalier et du service départemental d’incendie et de secours. C’est logiquement qu’elle a souhaité se joindre à la démarche instaurée en janvier par le SGMAP, dans le cadre du programme « Dites-le-nous une fois ». « En trois mois, nous avons développé un service mis à la disposition de toutes les places de marchés : une entreprise qui candidate n’a qu’à fournir son numéro Siret, son offre et ses références, et l’acheteur peut ensuite avoir accès aux différentes attestations requises auprès des administrations », explique Philippe Vrignaud, adjoint au directeur du projet « Dites-le-nous une fois ». Selon Anthony Patheron, directeur de la commande publique de l’agglo, « nous attendions cette mesure de simplification depuis quinze ans. L’absence d’obligation de signature électronique devrait lever certains blocages. Il est vrai que nous allons devoir accompagner ce changement sur notre territoire très rural : l’absence de réponses papier et d’enveloppes fermées peut faire peur. » Après test, le service devrait être lancé courant avril sur la communauté dracénoise.

Cet article fait partie du Dossier

MAP : moderniser pour économiser ?

Sommaire du dossier

  1. Quel avenir pour les services déconcentrés de l’Etat ?
  2. [Frise interactive] Deux siècles de réforme de l’Etat
  3. L’Etat choisit ses capitales régionales, et redéploie ses services dans les territoires
  4. Etat en régions : les élus locaux limitent la casse
  5. L’avenir de l’action publique : de l’attention, en attendant l’action
  6. L’Etat start-up n’est-il qu’un slogan ?
  7. SGMAP et collectivités locales remettent la démat’ en ordre de bataille
  8. La MAP économise au moins autant qu’elle innove
  9. L’État plate-forme, vraie source de services publics innovants ou cache-misère ?
  10. Politiques publiques : “Le chiffre ne doit pas clore les débats, mais les ouvrir”
  11. « La MAP ne se résume pas à l’effort d’économies, pas davantage que les économies ne se résument à la MAP »
  12. MAP : dans les collectivités, des idées mais peu de moyens
  13. Modernisation de l’Etat : contre le cost killing, innover, expérimenter
  14. Modernisation de l’action publique : la gouvernance par la donnée, une vieille nouveauté
  15. Le data scientist, oiseau en voie d’apparition dans la fonction publique
  16. Dessine-moi des data scientists
  17. La mutuelle de données de Lyon met les cartes du territoire en partage
  18. L’eldorado de la politique publique juste et rationnelle
  19. Pour Nicolas Matyjasik, « les sciences sociales permettent d’éclairer le décideur politique »
  20. Simplification administrative : un train de mesures avec quelques vieux wagons
  21. Gouvernance par la donnée, année zéro
  22. A Bercy, l’Etat s’interroge sur… la modernisation de l’Etat
  23. Le 4ème Cimap mise sur des économies liées à des « mutualisations dans le bloc communal »
  24. Malaise dans les services déconcentrés de l’Etat à la veille du 4ème Cimap
  25. 3ème Cimap et collectivités territoriales : ce qu’il faut retenir
  26. 2ème CIMAP : amélioration de l’administration déconcentrée et gel des normes
  27. La modernisation de l’action publique se veut moins brutale que la RGPP
  28. Terra Nova dénonce une MAP pervertie
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