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INTERVIEW

« La loi Mapam risque de figer les mutualisations au sein du Grand Paris » – Jean-Marc Nicolle (MRC)

Publié le 07/03/2014 • Par Gaëlle Ginibrière Jacques Paquier • dans : A la une, France

Dans une interview à la Gazette, Jean-Marc Nicolle, adjoint au Kremlin-Bicêtre, conseiller régional (MRC) Ile-de-France et délégué spécial au Grand Paris au titre de la Région décrit les enjeux de la mise en oeuvre d'une métropole du Grand Paris. Ardent défenseur de l'intercommunalité, il estime que, si le statu quo, caractérisé par des intercos d'aubaine au périmètre incohérent n'est pas tenable, la loi dans sa forme actuelle doit être amendée en profondeur.

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Quelle est votre vision du Grand Paris ? Comment voyez-vous l’avenir ?

Il faut reconnaître qu’en Île-de-France, l’intercommunalité demeure aujourd’hui à géométrie variable. Si elle a fonctionné dans certains endroits, elle s’est révélée, dans les zones denses notamment, comme répondant à un effet d’aubaine, soit pour des raisons financières, soit pour des raisons d’affinités politiques.
Quand certaines intercommunalités regroupent seulement deux communes qui se sont transféré les compétences à elles-mêmes dans un objectif d’optimisation financière, on peut douter de l’efficacité des politiques publiques qui en résulte.
Imposer une taille minimum pour que l’intercommunalité ait un sens et qu’elle permette de mener des politiques de mutualisation sur des compétences comme le développement économique, les transports, la politique de la ville, la voirie… me semble donc pertinent. Il est normal que la loi pose un cadre.
Quant au socle des 300 000 et 200 000 habitants, je m’arrête au choix fait par le législateur, même si 250 000 habitants me semblerait plus adapté. Pour une loi qui se voulait de simplification, je ne suis pas certain qu’elle atteigne réellement son objectif.

Quel regard portez-vous, plus globalement, sur la réforme de la décentralisation en cours ?

Pour moi, elle doit certes être menée dans un souci d’efficacité des finances publiques, mais aussi en s’interrogeant sur les finalités des politiques publiques locales que l’on souhaite mener : en l’occurrence, il me semble important de déterminer le bon échelon afin de trouver les réponses pertinentes et à la hauteur des besoins et des exigences de nos concitoyens.
Aujourd’hui, on a un peu l’impression d’assister à une sorte de bonneteau institutionnel où chacun fait son marché… Qu’il faille redistribuer les compétences des uns et des autres, que des économies d’échelle puissent être ainsi réalisées, pourquoi pas… Mais on doit d’abord se poser la question de l’efficacité des politiques publiques.
J’ai été président de l’intercommunalité du Val de Bièvre qui regroupe 7 communes et 200 000 habitants : l’intercommunalité a été créée au 1er janvier 2000 et elle fonctionne depuis 14 ans sans augmentation de fiscalité. Il n’y a pas dans notre agglomération de ville-centre, la plus grande commune est Villejuif avec 50 000 habitants, toutes les autres sont autour de 20 000 – 30 000 habitants.
Nous avons réussi à faire fonctionner l’intercommunalité en TPU, et par des économies d’échelle, à réaliser des investissements sans créer de fiscalité supplémentaire. Par exemple, nos marchés publics sont passés à l’échelle du périmètre de l’intercommunalité. Cela a par exemple été le cas, pour la voirie ou pour les piscines : deux villes n’avaient pas de piscine et voulaient s’en doter. Nous avons analysé nos besoins, et choisi de lancer des projets de réhabilitation des équipements nautiques existants pour répondre aux besoins de l’ensemble des 7 communes plutôt que d’en créer de nouveaux.

Comment êtes-vous parvenu à vaincre l’esprit de clocher des maires ?

A chaque fois, ce qui l’a emporté, c’est le projet. Un autre exemple. Il y avait, quasiment sur chacune des villes, des navettes créées par les maires pour desservir les centres-villes depuis tous les quartiers. J’étais alors vice-président chargé des transports et j’ai voulu mettre en place un PLD (plan local de déplacement) : l’idée était de créer un réseau à l’échelle du territoire, de répondre aux besoins de proximité, mais aussi d’inciter les habitants à laisser leurs véhicules pour se rabattre sur les infrastructures lourdes, bus, métro ou RER.
La réaction des maires a d’abord été très réservée, au regard des choix réalisés auparavant. Nous avons persévéré : aujourd’hui, personne ne voudrait revenir en arrière. Mais ce type de projet doit s’inscrire dans des compétences pertinentes à l’échelle de l’intercommunalité : voirie, transport, déchets…
A l’inverse, si l’on prend les politiques sociales, qui nécessitent des relations de proximité, l’échelon de la commune me semble plus approprié. Les départements ne s’y sont pas trompés, qui ont passé pour beaucoup d’entre eux des conventions avec chacun de nos CCAS.

Vous plaidez pour l’intercommunalité, pourtant le Grand Paris la détruit. Etes-vous de ceux qui demandent la personnalité juridique des territoires ?

Cette question de la qualification juridique des territoires a été posée à la ministre Marylise Lebranchu lors de l’installation de la mission de préfiguration et sa réponse a été de dire que les choses étaient ouvertes. Mais il y a un élément incontournable : la perception de la fiscalité. C’est la métropole, et non pas les territoires, qui pourra percevoir la fiscalité.
La loi traite la question de la taxe d’habitation, de la taxe foncière qui remontent à la métropole. Par contre, nous n’avons pas de réponse à ce stade concernant les taxes propres à des politiques menées à l’échelle des territoires. Quid par exemple de la TEOM ?

Il y a également une inconnue sur l’harmonisation des taux. Une note de Paris métropole montre que les conséquences sont loin d’être neutres.

Paris verra ses taux, qui sont aujourd’hui très bas, en particulier en matière de taxe d’habitation pour sa partie départementale, augmenter. Une semblable harmonisation aura également lieu en matière de CFE. Interrogée sur cette question avant le vote de la loi, la ministre avait indiqué que la période d’harmonisation serait longue. Certes, mais cela ne sera pas sans poser de question.
Au niveau de l’agglomération du Val de Bièvre, nous avions des écarts oscillant entre 14 et 29 %. Les villes qui étaient à 14 % ont dû rejoindre le taux moyen de 20 %, d’autres ont dû baisser le leur : dans le premier cas, c’est compliqué à faire comprendre ! Paris serait dans cette situation.
Concernant le Métropole du Grand Paris, à partir du moment où il faut faire de la péréquation et réduire un certain nombre d’inégalités, parvenir à ce que l’effort fiscal soit le même quel que soit l’endroit de la métropole où l’on habite, constituera déjà une avancée.

[Consultez, à ce sujet, notre application interactive Fisc@locale, pour mesurer et comparer les taux dans toutes les communes]

En revanche, la dotation de garantie attribuée à chaque commune risque d’atténuer cet effet de redistribution. D’autant plus que le périmètre des compétences qui remontent à la métropole n’est pas très élevé. Cette construction peut paraître artificielle. Qu’en pensez-vous ?

Effectivement, elle n’est a priori pas très redistributrice. Mais il faut garder à l’esprit le fait que cette réforme, contrairement aux autres lois de décentralisation, intervient dans un contexte de finances publiques très contraint. D’où le lien avec la question de l’efficacité et de la politique publique à mener.
On peut partir du présupposé que tout ce qui va remonter à la métropole va redescendre au niveau des territoires ou des communes pour les compétences orphelines. La métropole reversera alors de l’argent à l’euro l’euro des compétences transférées selon un pacte entre elle et ses territoires et les communes membres de la métropole.
Mais la loi n’est pas aussi précise que ça ; il faudra qu’on la complète dans le cadre des ordonnances.
Un point que je trouve aberrant, c’est qu’à l’occasion du passage à la métropole, on puisse laisser entendre que certaines compétences vont revenir dans le giron des communes, au détriment des objectifs de mutualisation qui sont l’esprit même de la construction intercommunale.

D’où vient selon vous ce sentiment de jeu de bonneteau ? Que pensez-vous de la thèse selon laquelle la MGP dans sa forme actuelle vise à aider Claude Bartolone à régner un jour sans partage sur la métropole ?

Je ne sais pas s’il s’agissait de faire plaisir à Claude Bartolone ou a quiconque. Je pense surtout que l’on a voulu faire une réforme pour la réforme. Car au départ, le texte n’était pas celui-ci. Il était question d’une sorte de fédérations des intercommunalités, qui n’était peut-être pas suffisamment intégratrice.
Mais le texte s’est fait retoqué au Sénat, d’ailleurs non pas sur la métropole, mais sur l’achèvement de l’intercommunalité, que des élus de droite comme de gauche, refusent en Ile-de-France.
J’y vois de la part du législateur une volonté de porter un grand vent réformateur, et peu importe si cela ne fonctionne pas en l’état. Dans la loi, l’article renvoyant aux ordonnances laisse d’ailleurs la porte largement ouverte. C’est dans ce cadre que nous nous attelons à mettre en place nos groupes de travail dans la perspective des travaux de préfiguration du Grand Paris.
L’état d’esprit qui prévaut autour de la table est de savoir comment qualifier juridiquement les territoires, de manière à maintenir les compétences existantes. Certes la fiscalité relève de la métropole, mais il faudra également construire des pactes financiers entre la métropole et les territoires.

La loi de la métropole du Grand Paris présente aujourd’hui un grand inconvénient, indépendamment du fait qu’aujourd’hui on ne sait pas bien la faire fonctionner. C’est qu’elle fige le processus de mutualisation pour l’avenir. C’est-à-dire que demain, dans nos communes, si on veut mutualiser des compétences nouvelles, on ne peut plus le faire, sauf à recréer un syndicat ou autres… donc on empile une nouvelle couche dans le millefeuille, ce qui conduit à rendre illisibles toutes les politiques menées.

Quels sont vos principaux objectifs de corrections du texte ?

L’obtention de la personnalité juridique des territoires est le premier. Le deuxième est celui des périmètres. Dans l’esprit de la loi, des périmètres de 300 000 habitants dans la métropole du Grand Paris, de 200 000 habitants en dehors doivent être constitués. Il nous faut réfléchir collectivement pour que ces territoires trouvent des gouvernances leur permettant de mettre en œuvre des politiques publiques efficaces.
La loi pose sur ce sujet un principe, il reste désormais à mettre en œuvre les périmètres. Soit on laisse faire par affinités, comme cela s’est fait jusqu’à présent, soit on part d’architectures existantes, par exemple les CDT (contrats de développement territorial) ou les schémas de cohérence territoriale.
Surtout, il faut essayer de s’extraire, quand cela est nécessaire, des limites administratives existantes en réfléchissant à des bassins de vie qui s’affranchissent des limites départementales, comme le vivent les populations.

En matière de développement économique, la métropole est-elle une organisation pertinente ?

Je pense que oui. Si je me réfère à ce que nous avons fait à l’échelle de l’intercommunalité, la compétence d’aménagement économique faisait partie des quatre compétences obligatoires dans les communautés d’agglomération. Ce que l’on a obtenu en termes de développement économique à sept, aucune commune seule n’aurait pu le mener à bien.
Parce que l’aménagement économique se conçoit aussi à travers l’attractivité du territoire, en permettant à une entreprise de s’installer dans de bonnes conditions, de disposer de logements, du transport, des accès de voirie de qualité, du haut débit… Tout ça se faisait déjà au niveau de l’intercommunalité, le mener à une échelle plus grande ne me semble pas bloquant.
En matière de logement par exemple, il faut sortir de la strate communale, car les élus sont trop soumis aux lobbys locaux sur cette question : en Île-de-France, il faut par exemple densifier autour des infrastructures de transports, et non à 50km, ce qui oblige les gens à prendre leur voiture. L’élu local doit bien évidemment continuer à défendre une vision de sa ville, une identité du territoire, mais il faut élargir le périmètre si l’on veut parvenir à remplir nos objectifs en matière de constructions.

Quel regard l’élu régional que vous êtes porte sur le Grand Paris, en termes d’articulation de ses compétences avec celles de la région ?

L’articulation peut-être bonne, tout dépend de la façon avec laquelle elle sera mise en œuvre. Si c’est pour aboutir à une région au centre de laquelle se situera un pouvoir très centralisateur, exerçant toutes les fonctions métropolitaines, sans prendre en compte les dynamiques ascendantes – qui doivent être le reflet des réalités du territoire – cela risque de ne pas fonctionner.
Le STIF par exemple est un outil beaucoup trop centralisé. Je pense que l’on devrait aller vers la mise en œuvre de relais d’autorités organisatrices de transports de second rang en contractualisant avec les territoires. Car certaines décisions, comme la modification de services ou d’itinéraires devraient pouvoir relever du pouvoir local, quel qu’il soit, intercommunalité, métropole, etc., sans perdre la vision d’ensemble à l’échelle du territoire.
Si la métropole du Grand Paris est une émanation des pouvoirs et des dynamiques ascendantes du territoire, cela peut très bien fonctionner. La métropole du Grand Paris aurait alors comme principales actions le développement économique, le logement.

A vous entendre, on aurait aussi pu bâtir une sorte de fusion de la métropole et de la région.

C’est une idée que l’on a porté au tout début à la région, en disant que le périmètre pertinent est celui de la région car l’Île-de-France est un petit territoire. Mais nous n’avons pas été entendus par les élus locaux.
D’ailleurs, le syndicat Paris Métropole a été créé sur la zone INSEE de l’unité urbaine de la région Ile-de-France, défini par la continuité de la zone bâtie. Le périmètre du Grand Paris tel qu’il est défini aujourd’hui ne répond pas à la logique de la représentation d’une métropole. Le législateur a essayé de trouver une réponse pour impulser un courant réformateur : il fallait créer une métropole. Maintenant qu’elle est sur les rails, il y a de grandes chances pour que quelques corrections soient apportées. Et il ne serait pas étonnant que l’on puisse y revenir à d’autres occasions, par la loi ou par d’autres biais.

Comment envisagez-vous les perspectives en matière de finances locales ?

Ayant voté contre Maastricht, je suis à l’aise pour dire que le critère des 3% de déficit public n’est pas fondé : pourquoi 3 et pas 4 ? Et le prix à payer aujourd’hui est très cher.
Dans un contexte où l’on a besoin de redonner de la croissance, toute politique d’austérité contribue à une spirale déflationniste. Mais, à l’évidence, il faut avoir le souci de la rigueur, de la bonne utilisation des deniers publics. Mais je ne partage pas l’idée que l’on y arrivera uniquement par de l’austérité, qui ne fera que nous entraîner dans une spirale de l’austérité.
On risque de le payer en termes de démantèlement de pans entiers de politiques d’Etat ou menées par les territoires et par une destruction partielle du lien social. Car moins d’argent signifie moins de politiques publiques. Il serait faux de laisser croire que les collectivités gaspillent l’argent public.
Elles ont peut-être la possibilité de réaliser des économies d’échelle, comme on l’a fait avec l’intercommunalité, il y a encore peut-être des capacités à mutualiser via la métropole, à trouver une meilleure efficacité de dépenses publiques, mais on ne trouvera pas 50 ou même 20 milliards d’économies par ce biais.
Ce qui est dommage, c’est que la question de la répartition des compétences va se cristalliser autour de la question financière, et non de l’efficacité des politiques publiques. On le verra peut-être moins en Île-de-France car c’est la région est la plus riche d’Europe et elle dispose de moyens.

Partout, les dotations sont en baisse permanente. Au Kremlin-Bicêtre par exemple, nous avons perdu entre 500 000 et 600 000 euros sur un budget de 40 millions. Et les élus locaux ne disposent dans les faits déjà plus du levier fiscal.
Contrairement à ce que l’on nous fait croire, ils ne peuvent plus y recourir depuis des années compte tenu de la crise qui pèse déjà sur les populations.
J’entends que le gouvernement réfléchirait à redonner aux régions une part plus importante de la CVAE. Beaucoup d’élus ont oublié que la CVAE est très bien dans une conjoncture économique de croissance, mais pas dans le contexte actuel : quand il n’y a pas de valeurs ajoutées, il n’y a pas de recette.

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