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DOSSIER : Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas
Dossier publié à l'adresse https://www.lagazettedescommunes.com/206305/mutualisation-des-services-il-y-a-un-travail-pedagogique-a-mener-aupres-des-agents-selon-anne-marie-escoffier/

STATUT
Mutualisation des services : « Il y a un travail pédagogique à mener auprès des agents », selon Anne-Marie Escoffier
Jean-Marc Joannès | Dossiers d'actualité | France | Toute l'actu RH | Publié le 18/11/2013 | Mis à jour le 19/11/2013

La mutualisation constitue un outil central de la réforme de la décentralisation voulue pour le gouvernement. Celui-ci est bien conscient des inquiétudes ressenties sur le terrain par les agents publics. Entretien avec Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation.

Pourquoi la mutualisation des services revêt-elle une telle importance dans les projets de loi de décentralisation ?

Le premier objectif de la mutualisation, c’est d’améliorer la cohérence des services entre eux. Il faut rendre les choses plus fluides pour les citoyens. Il faut des points uniques de rencontre. Le second objectif, c’est la  maîtrise des dépenses en évitant les doublons.

La mutualisation est-elle une RGPP appliquée aux services décentralisés ?

La révision générale des politiques publiques (RGPP) est dans son principe la meilleure des choses. Il s’agit simplement de prévoir un budget dans lequel on définit des objectifs et une stratégie, des actions et un calendrier, avec des ressources financières dédiées.
Mais la RGPP, fille de la LOLF, aurait dû, sur la base de cette logique budgétaire, commencer par réviser les conditions dans lesquelles l’action publique fonctionne et se poser la question de son amélioration.
La démarche a été très vite dévoyée par une logique budgétaire et comptable systématique. Sans évaluation et sans choix. Elle n’en a fait qu’une décision exclusivement budgétaire en se réduisant à la logique du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partants à la retraite. Cela a été appliqué à tous les fonctionnaires de l’Etat, sans regarder quelles étaient les priorités et leur mise en œuvre. Nous sommes obligés de le faire maintenant, pour réparer une situation qui a été dramatiquement vécue par nos fonctionnaires.

En quoi la modernisation de l’action publique (MAP) diffère-t-elle de la  RGPP ?

Aujourd’hui nous partons d’un autre concept : nous cherchons comment faire mieux fonctionner les services. Ce n’est pas une démarche aveugle. C’est sur la base de cette analyse que nous décidons ce qu’il y a de mieux à faire. Et ce « à faire » ne passe pas forcément par la suppression d’emplois, mais par la rationalisation des méthodes de travail et des circuits de décision. La conséquence finale, c’est la redistribution des emplois.

La modernisation de l’action publique (MAP) porte sur tous les opérateurs publics, Etat comme collectivités territoriales et autres personnes publiques. La seule finalité, c’est le meilleur service rendus aux citoyens : un service public de qualité rendu partout sur le territoire.
Désormais, nous commençons par des évaluations des politiques publiques (EPP) avec pour objectif de déterminer quelle est la mission assignée à l’administration au regard des besoins et des attentes des citoyens. Puis nous analysons les moyens mis en œuvre, pour quels résultats. C’est seulement alors qu’on en déduit l’amélioration de certains dispositifs, ou la suppression de dispositifs redondants ou inefficaces. Tout cela s’inscrit dans des choix politiques plus larges.

Quelle est l’influence de la MAP sur les collectivités territoriales ?

C’est tout l’enjeu du projet de loi : comment, pour les différentes politiques publiques, répartir le travail entre l’Etat et les collectivités territoriales. C’est le cœur de la démarche. S’agissant de la mutualisation, la question est la même : comment, entre communes et intercommunalités, et pour les missions qui relèvent du bloc communal, s’organiser au mieux pour rendre au citoyen le meilleur service public possible, accessible et au meilleur coût.

Cela ne réduit pas l’anxiété des agents, qui craignent la suppression des emplois, ou à tout le moins, la réorganisation de leur service…

Je comprends tout à fait les questionnements des agents. Probablement parce que tout ce travail de mise en perspective n’est pas suffisamment expliqué. Ils se retrouvent face à des textes de loi compliqués. Or, ils veulent comprendre concrètement comment ils accompliront demain leurs missions, où ils se déplaceront, ce qu’ils auront à faire et si leur rémunération sera modifiée. Il y a manifestement un travail pédagogique à mener. Nous nous appuierons bien sûr sur les préfets. Les associations départementales des maires ont aussi un rôle à jouer dans cet effort d’information.

Outre les agents, les maires ruraux aussi se montrent inquiets…

Les maires ruraux sont inquiets de tout, depuis des années ! Et, aujourd’hui, ils se défendent en attaquant sur tous les sujets ! La France rurale a le sentiment d’être oubliée et j’en veux beaucoup à ceux qui parlent de notre projet de loi en le réduisant à la métropolisation : c’est la loi de modernisation de l’action publique, d’abord !

Notre texte comporte en effet trois volets. La Gouvernance permet de remettre à plat l’organisation des collectivités territoriales entre elles sur le territoire et avec l’Etat. Le deuxième volet, c’est effectivement la prise en compte du fait métropolitain, qui est indéniable. Le dernier volet, ce sont les pôles d’équilibre, qui soulignent bien l’importance, à côté des métropoles, du monde rural.

Leurs inquiétudes sont donc injustifiées ?

Les maires ruraux sont saisis par leurs administrés de réelles préoccupations, qu’ils relaient, quant au maintien du service public. Ils craignent que la mutualisation, loin d’améliorer la présence du service public sur le territoire, ne fasse que les éloigner du citoyen, au chef-lieu de canton. Mais en réalité, la mutualisation est une chance pour les petites communes de maintenir une présence sur leur territoire. Certaines communes n’ont pas la ressource nécessaire pour assumer la rémunération d’agents. La mutualisation permet ainsi de maintenir des emplois locaux pour répondre aux besoins des citoyens, sans nécessairement augmenter les impôts.

Comment assurer la proximité du service public tout en renforçant la mutualisation ?

Il faut faire attention au sens des mots. La proximité n’est pas que géographique. Il faut aussi considérer la proximité affective, qui relève d’un principe simple : « les yeux dans les yeux ; le cœur dans le cœur », pour un service public ré-humanisé. Un autre critère de proximité est l’efficience : solliciter un service doit permettre d’avoir une réponse à la question posée. La proximité ne vaut que si elle répond à ces trois critères. Avoir une agence postale à sa porte, mais qui ne fonctionne pas bien ou pas suffisamment, c’est aussi très déceptif…  Pour prendre un exemple concret, l’accessibilité peut être totale avec un service bancaire éloigné.

Pourquoi avoir supprimé la mutualisation ascendante ?

Le débat n’est pas clos. C’est un point à travailler. Mutualiser, c’est d’abord améliorer l’efficacité. Par souci de rationalisation, il semble qu’avoir des agents qui assurent des fonctions logistiques ou des responsabilités fonctionnelles en un seul endroit paraît, a priori, logique. On s’est bien rendu compte que l’on ne peut pas faire tout remonter au niveau intercommunal et que, souvent, les élus et les agents veulent conserver des responsabilités. Prenons les missions de voirie : c’est une compétence intercommunale par principe. Mais il faut quand même préserver une compétence locale…

Comment articuler alors mutualisation et maintien d’une compétence locale ?

Le service est rationnalisé, car c’est au niveau mutualisé que se trouve l’agent qui organise et gère l’ensemble des travaux sur le territoire intercommunal. Tout autant que les moyens techniques. En réalité, notre projet de loi valide beaucoup ce qui se pratique déjà beaucoup sur le terrain. Sans mutualisation, certaines très petites communes ne pourraient pas employer un agent. Un pôle d’agents au service de communes mutualisatrices, cela existe !

Autrement dit, la mutualisation peut être la seule chance de maintenir des agents dans des territoires ruraux. La mutualisation permet alors  la proximité. D’ailleurs, notre volonté de créer des maisons de  « services aux publics » participe de la même démarche, avec la mutualisation de services, de l’Etat, des collectivités, para publics ou autres. Ainsi pourront être maintenus des services dans les territoires ruraux tels que la Poste, la Sécurité sociale, les CAF…

Il faut alors distinguer entre une mutualisation de direction et une mutualisation fonctionnelle ?

C’est le minimum. Les fonctions supports ou d’organisation des services sont nécessairement mutualisées au niveau intercommunal. En revanche, au niveau du service, la présence dans la commune doit demeurer. Depuis des années, dans le monde agricole, la coopérative reprend ce mécanisme. C’est une analogie intéressante et, me semble-t-il, pertinente.

Le débat sur la mutualisation est biaisé par l’appréhension que l’on a de certains chiffres. A partir de 1992 et 1999, les effectifs du bloc communal ont augmenté parce que les intercommunalités ont recruté des personnels pour exercer les compétences dont elles étaient chargées. Mais les personnels communaux n’ont pas pour autant baissé à due concurrence. C’est une approche arithmétique absurde ! Il n’y a pas un système de vase communiquant : confier des compétences communales à l’intercommunalité n’implique pas de transférer tous les agents communaux à l’intercommunalité.

Le gouvernement ne pense pas qu’une répartition des effectifs entre intercommunalités et communes implique la suppression de tous les emplois dans les communes. Notre propos est de dire que toutes les économies d’échelle n’ont pas été faites. Je le répète : mutualiser ne veut pas dire supprimer les emplois dans les communes.

Il existe de nombreux exemples de mutualisations qui fonctionnent bien. Parfois, le partage des agents mutualisés sur différents sites permet de répondre au besoin de proximité et d’efficience. C’est « seulement » la gestion financière et statutaire de l’agent qui remonte au niveau de l’intercommunalité. Le lieu de travail peut être diversifié. L’organisation et la mise en cohérence relèvent de l’intercommunalité.

Qui ordonne les missions d’un agent mutualisé ?

C’est aussi une question de bonne pratique. La seule question qui compte, c’est de savoir si cela fonctionne bien. Un agent de l’intercommunalité mis à la disposition de la commune peut très bien répondre aux demandes du maire, sans pour autant passer par l’intercommunalité.

Là encore, le projet de loi reprend ce qui existe déjà, en indiquant qu’en fonction des missions assurées le personnel du service commun est placé sous l’autorité fonctionnelle du maire ou sous celle du président de l’établissement public.  Certes, la question du «lien affectif » de l’agent avec son maire est importante.
Mais pour le citoyen, c’est une question moins importante, et en tout cas, moins visible, tant que le service rendu est présent et efficace. Sans compter une baisse des coûts et leur effet probable sur la fiscalité locale à terme.

Quel est le volet financier de la mutualisation ?

Nous nous appuyons sur le coefficient de mutualisation des services. C’est un outil fort d’incitation à la mutualisation. Il s’agit de mieux mesurer l’intégration communautaire et de comparer la rémunération des agents. Cela est conçu de façon à ce qu’une partie de la dotation d’intercommunalité soit versée en fonction de ce coefficient de mutualisation, dans une démarche incitative et non pas coercitive.

Quel est l’impact de la mutualisation d’un agent sur sa rémunération ?

Il y a une garantie de droits acquis. Bien sûr, il n’y a aucun effet sur la rémunération issue de la grille indiciaire. Les niveaux de primes et les durées d’avancement peuvent varier d’une commune à l’autre, d’un élu à l’autre. S’agissant de petites communes, les disparités ne sont pas significatives et les centres de gestion jouent un rôle de régulateur.

En cas d’écart de rémunération entre agents mutualisés, ceux-ci seront donc compensés à la hausse ?

Oui, c’est une obligation juridique. Le nivellement se fera à la hausse. Mais, je ne crois pas que le problème se posera concrètement. C’est au niveau du «lien affectif » qu’il nous faudra agir. Les agents pourront avoir la crainte que, gérés de plus loin, leur notation sera moins objective. Mais là aussi, la peur l’emporte sur la réalité.

Est-ce à dire que la mutualisation des agents pourrait avoir un effet inflationniste ?

La mutualisation a pour effet de diminuer les dépenses et devrait permettre de stabiliser les impôts locaux. Cela devrait donc annuler l’effet de nivellement par le haut de la rémunération des agents mutualisés. En outre, c’est aussi la vocation de la dotation d’intercommunalité de répondre à de tels surcoûts.

Quel discours souhaitez-vous tenir à ces agents inquiets de la mutualisation des services ?

La mutualisation a pour objet d’améliorer le service rendu aux citoyens, grâce à des agents qui comprennent la nécessité de mettre en cohérence leurs actions. Le Gouvernement s’attache à ne pas les malmener. Certes il, y a une peur du changement d’employeur ce qui est normal.
La même, par ailleurs, éprouvée par les TOS lors de leur transferts aux collectivités à compter de 2004. Force est de constater que très peu souhaitent revenir à l’Etat. En outre, sans compter l’enrichissement des fonctions, la mutualisation offre des opportunités de carrière aux agents, et plus d’ouvertures.

Bien mise en œuvre et bien comprise, la mutualisation permet de maintenir des emplois locaux qui répondent à un besoin des populations, tout en assurant des opportunités aux agents mutualisés. Il faut du temps et de la pédagogie. Il faut créer des intercommunalités intelligentes, qui relient des communes entres elles, qui soient des lieux de vie.