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[TRIBUNE] Collectivités territoriales et liberté de la presse

Diffamations et injures : le déclenchement des poursuites pénales par une collectivité territoriale

Publié le 05/11/2013 • Par Auteur associé • dans : Actu juridique, Droit des collectivités, Tribune

La décision du 25 octobre 2013, rendue par le Conseil Constitutionnel sur la question prioritaire de constitutionnalité constitue une modification très importante de notre droit positif relatif aux infractions de presse. Elle consacre un nouveau régime juridique plus protecteur de l’honneur et de la considération des collectivités territoriales et, d’une façon plus générale, des « corps constitués » et des « administrations publiques » au sens de l’article 30 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

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Michael GOUPIL , Avocat à la Cour et Matthieu HENON Avocat associé

SCP Seban et Associés

La décision du 25 octobre 2013, rendue par le Conseil Constitutionnel sur la question prioritaire de constitutionnalité posée par la commune du Pré Saint-Gervais, ouvre désormais aux collectivités territoriales victimes d’une diffamation ou d’une injure la possibilité de déclencher elles-mêmes les poursuites pénales (c’est-à-dire plus exactement mettre en œuvre l’action publique). Au même titre qu’un « particulier », une « personne chargée d’un mandat public » (un élu), ou un « fonctionnaire public », une commune pourra désormais mettre en œuvre l’action publique en déposant une plainte avec constitution de partie civile ou en faisant délivrer une citation directe aux différents responsables d’une publication litigieuse : directeur de publication, auteur des propos, hébergeur, producteur du site…

Atténuation des pouvoirs du Procureur

Jusqu’à cette décision du 25 octobre 2013, toutes les victimes d’une diffamation ou d’une injure n’étaient pas autorisées par la loi au visa des dispositions combinées des articles 47 et 48 in fine de la loi du 29 juillet 1881, à déclencher seules les poursuites afin d’obtenir réparation de l’atteinte portée à leur honneur, à leur considération et à leur réputation. En effet, l’article 47 de la loi sur la presse établit un principe – qui demeure – selon lequel le Procureur de la République conserve la maîtrise des poursuites au titre des infractions prévues par la loi du 29 juillet 1881. Mais si le Procureur dispose du monopole des poursuites, il ne peut les mettre en œuvre que sur plainte préalable de la victime, sauf exceptions – diffamation à caractère racial, apologie ou contestation de crimes contre l’humanité, provocation à la haine raciale….

Afin d’atténuer ce monopole, et de permettre à certaines victimes de mettre en œuvre l’action publique à raison de certaines infractions, le législateur a consacré, au dernier alinéa de l’article 48, plusieurs exceptions limitatives ; elles correspondent aux « cas prévus par les 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8° » de cet article. Dans ces hypothèses, la victime est autorisée à déclencher les poursuites, ou à passer outre le refus ou l’abstention du Procureur de la République ; tel est alors le cas de la diffamation ou de l’injure envers un fonctionnaire public (article 48, 3°), envers les citoyens chargés d’un mandat public (article 48, 3°), envers les particuliers (article 48, 6°).

Les autorités publiques dotées de la personnalité morale (autres que l’État), telles que les collectivités territoriales, étaient jusqu’à présent exclues de ces dispositions dérogatoires de sorte que des propos diffamatoires ou injurieux les concernant ne pouvaient être poursuivis qu’à l’initiative du Parquet. Par suite, ayant décidé – après respect du formalisme exigé par l’article 48 1° – de requérir des poursuites auprès du Procureur, elles devaient nécessairement s’en remettre à sa décision :

  • si le Procureur décidait de poursuivre, la collectivité territoriale était alors en droit de se constituer partie civile par voie d’intervention auprès du juge pénal afin d’être, le cas échéant, indemnisée de son préjudice ;
  • si le Procureur décidait de ne pas poursuivre, la collectivité n’était pas autorisée à passer outre par les voies procédurales traditionnelles, savoir la plainte avec constitution de partie civile ou la citation directe permettant la saisine directe du juge pénal appelé à se prononcer sur la culpabilité et la peine).

On notera, de surcroît, que les hypothèses de refus de poursuites étaient relativement fréquentes, les parquets estimant que les procès pénaux en diffamation et injure relèvent de la « chose privée des parties », nonobstant la circonstance qu’une peine pénale d’amende reste encourue par les personnes responsables et que l’article 47 de la loi de 1881 a consacré leur « quasi-monopole » dans l’initiative des poursuites.

En cas de refus par le Ministère Public de poursuivre, les collectivités étaient ainsi privées de tout recours effectif à un juge aux fins d’obtenir la sanction de leurs droits, alors même que certains propos pouvaient être de nature à préjudicier gravement à leur réputation ou à leur honneur.

Le Conseil Constitutionnel a considéré que cette restriction légale méconnaissait les principes constitutionnels tirés de l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, savoir « qu’il ne doit pas être porté d’atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction ». Le passage « par les 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7° et 8°» figurant au dernier alinéa de l’article 48 de la loi du 29 juillet 1881 est, par conséquent, déclaré inconstitutionnel par le Conseil et n’a donc plus d’existence juridique.

Une nouvelle lecture de la loi de 1881

Il faut désormais lire l’article 48 in fine de la manière suivante : « En outre, dans les cas prévus [dispositions inconstitutionnelles] ci-dessus, ainsi que dans les cas prévus aux article 13 et 39 quinquies de la présente loi, la poursuite pourra être exercée à la requête de la partie lésée ». Les corps constitués et les administrations publiques, dont les collectivités territoriales, sont dès lors bien évidemment concernés par ce dernier alinéa.

Ajoutons, à toutes fins, que l’article 48 1° a été déclaré conforme à la Constitution, de sorte qu’une commune – par précaution – devra s’assurer, avant citation directe ou plainte avec constitution de partie civile, que la délibération de son conseil municipal requérant des poursuites, sera conforme aux conditions de forme exigées à peine de nullité (Crim., 25 juin 2013, n°12-84.696, 3148). On rappellera également, pour mémoire, les dispositions de l’article 46 de la loi du 29 juillet 1881 : en cas de diffamation ou d’injure publique commise à l’encontre des personnes mentionnées aux articles 30 et 31 de cette même loi, dont les communes, seul le juge pénal (Tribunal Correctionnel) pourra par principe être saisi, à l’exclusion du juge civil (Tribunal de Grande Instance).

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