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L’omniprésence du préfet dans le processus électoral

Publié le 29/04/2013 • Par Auteur associé • dans :

Les élections sont marquées par le rôle important du préfet. Son intervention porte à la fois sur l’établissement des listes électorales mais également sur les étapes de contrôle des opérations de révision des listes.

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Damien Dutrieux

Damien Dutrieux

Consultant au CRIDON Nord-est et Maître de conférences associé à l’Université de Lille 2

Si les élections sont, a priori, l’affaire des électeurs, ces derniers se voyant reconnaître une fonction essentielle qui dépasse largement la simple participation opérée par le vote (fonctions de membre d’un bureau de vote ou de scrutateur), les élections sont marquées par la quasi-omniprésence du préfet.

La lecture du Code électoral (1) permet, en effet, de constater qu’aucun « moment » du processus électoral n’échappe soit à la surveillance, soit au contrôle, soit à l’intervention directe du préfet. Pas moins de quatre-vingt-trois articles du code confèrent des fonctions ou pouvoirs au préfet.

Pour reprendre la distinction utilisée par les professeurs Barthélémy et Duez dans leur « Traité de droit constitutionnel » (2), le préfet occupe une place essentielle tant pour la « préparation lointaine de l’élection » (c’est-à-dire la confection des listes électorales) que pour la « préparation immédiate de l’élection » (propagande et candidature). Toutefois, l’intervention du préfet s’étend au-delà de la préparation de l’élection puisque le Code électoral lui assigne d’autres missions après le déroulement des opérations de vote.

A côté de cette distinction « temporelle », dans le cadre de ses missions assignées en matière d’élections, il importe de distinguer la nature même de l’intervention de ce dernier. Le préfet va, en effet, en application des textes, se voir attribuer de nombreuses missions obéissant à des objectifs différents.

Les multiples missions du préfet

Le préfet « organisateur » de l’élection va intervenir, par exemple, pour convoquer les électeurs, nommer un des membres de la commission administrative chargée de la révision des listes électorales.

Le préfet « fournisseur » sera chargé d’envoyer aux communes les différentes affiches qui doivent se trouver dans les bureaux de vote, de transmettre les circulaires du ministère de l’Intérieur, de mettre à la disposition des communes les cartes électorales ainsi que les enveloppes.

Le préfet « contrôleur », quant à lui, a notamment pour tâches de veiller sur les listes électorales et le respect des procédures applicables à leur révision, d’assurer l’enregistrement des candidatures.

Le préfet « ordonnateur » doit gérer les crédits concernant les dépenses relatives aux élections, qu’il s’agisse du remboursement des frais engagés par les communes, par les candidats ou du paiement des diverses indemnités dues aux électeurs sénatoriaux.

Le préfet « informateur » s’attache tant à l’information des collectivités territoriales sur les règles applicables aux élections, qu’à celle du gouvernement par une centralisation de nombreuses données. Celles-ci peuvent concerner les inscriptions sur les listes électorales, les résultats des élections, le nombre de candidats élus en situation de cumul de mandats, le nombre de recours déposés devant les juridictions administratives.

Enfin, le préfet « requérant » va occuper une place importante au sein des différents contentieux en matière électorale. Il va ainsi saisir la juridiction administrative aux fins d’annulation des opérations des commissions administratives chargées de la révision des listes électorales, mais également le Conseil constitutionnel dans le cadre du contentieux électoral des élections présidentielles, par exemple.

Ce court inventaire tend à démontrer que le terme « omniprésence », précédemment utilisé, n’a rien d’exagéré.

S’il n’est nullement l’élément moteur de l’élection, le préfet constitue un rouage essentiel du processus électoral permettant – pour reprendre les expressions chères au doyen Maurice Hauriou (3) – au pouvoir de suffrage d’exprimer sa volonté à travers une opération caractérisée par l’expression à la fois de l’assentiment et de la confiance de l’électeur.

En raison du caractère, pour le moins varié, des missions du préfet en matière d’élections, il est possible de distinguer au sein de celles-ci plusieurs catégories et de qualifier les missions suivant l’existence ou non d’un scrutin. Il s’agira ici en fait de séparer les missions liées à la confection des listes électorales et celles relatives à leur contrôle. Trois missions échoient au préfet principalement à l’occasion de la révision annuelle des listes électorales.

La détermination des bureaux de vote

Chaque année, avant le 31 août, le préfet notifie au maire un arrêté instituant les bureaux de vote, au sens matériel du terme (4), ou reconduisant l’institution antérieure de ces bureaux (C. élect., art. R.40).

L’illégalité de l’arrêté instituant les bureaux de vote pourra être invoquée à l’occasion d’un recours contre une élection. S’il s’avère que les vices entachant l’institution de ces bureaux sont, aux yeux du juge, constitutifs d’une manœuvre ayant eu pour conséquence d’altérer la sincérité du scrutin, l’élection sera annulée (5). Cet arrêté, en application de la théorie des actes détachables, est susceptible d’un recours pour excès de pouvoir (6).

Cette fonction est importante, d’abord pour le travail des commissions administratives qui se déroulent par bureau (C. élect., art. L.17, al. 2), et, ensuite, pour l’opération électorale elle-même puisque l’existence de bureaux aux effectifs pléthoriques est susceptible de rendre moins aisée l’accomplissement par les électeurs de leur devoir électoral. On notera que le non-respect de l’arrêté préfectoral peut entraîner l’annulation de l’élection (7).

La désignation d’un membre de la commission administrative

La mission de désignation d’un membre de la commission administrative appartient au préfet (ou au sous-préfet). Elle est loin d’être négligeable puisqu’elle va permettre, en théorie, un contrôle effectif du travail des commissions par la présence d’un « délégué » (C. élect., art. L.17, al. 2 et 3) chargé de lui rendre compte du déroulement des opérations (art. R.11, al. 2). L’importance de cette mission a été notamment rappelée aux préfets par le ministre de l’Intérieur dans la circulaire n° NOR/INTA0000132C du 9 juin 2000. S’était ajoutée, à l’occasion de la révision des listes électorales 2000-2001, une intervention plus active des préfets dans la révision des listes électorales.

En effet, le ministre de l’Intérieur, dans une circulaire du 21 septembre 2000, était venu poser, pour les communes de plus de 10 000 habitants, de nouvelles procédures de nature à renforcer les moyens d’information des commissions administratives chargées de la révision des listes électorales. Cette circulaire n° NOR INT/A/00/00219/C avait prévu l’utilisation, par les préfets, de la propagande du référendum du 24 septembre 2000 n’ayant pas atteint les électeurs. Les services de La Poste devaient retourner les documents non distribués.

Aucune information n’est aujourd’hui disponible sur la possible réitération d’une telle expérience. Reste toutefois que, bien que la circulaire n’ait pas été l’objet d’un recours, il est possible d’être dubitatif sur la légalité d’un tel procédé, intervenu au moyen d’une simple circulaire.

Fourniture des cartes électorales, d’affiches et des circulaires

Le préfet est chargé d’approvisionner les communes en cartes électorales pour les nouveaux inscrits ou pour l’ensemble des électeurs dès lors qu’intervient, en général tous les trois ans, une refonte des listes. Cette fonction a d’ailleurs été particulièrement mal assurée lors de la révision 1998-1999, puisque les préfectures ne disposaient d’aucune carte électorale pour les citoyens de l’Union européenne inscrits sur les listes complémentaires pour les élections municipales.

Le préfet a également pour mission de fournir aux communes, durant le mois d’août, des affiches annonçant l’ouverture au 1er septembre de la période de révision des listes électorales. C’était également lui qui devait envoyer les exemplaires du livret du citoyen remis aux personnes inscrites d’office sur les listes électorales en application de la loi du 10 novembre 1997 (8). C’est enfin le préfet qui se charge de distribuer la circulaire du ministre de l’Intérieur relative aux listes électorales régulièrement modifiée.

Le contrôle des listes électorales

Avant l’élection, le contrôle du préfet va prendre deux formes : un contrôle général sur les listes électorales (qui peut intervenir à tout moment), et un contrôle des inscriptions et des opérations de révision des listes, ou plus précisément, du travail des commissions administratives chargées de la révision des listes électorales.

Le contrôle général

Ce contrôle concerne tout d’abord l’hypothèse des inscriptions multiples. L’article L.39 du Code électoral précise en effet que : « En cas d’inscription d’un électeur sur deux ou plusieurs listes, le préfet intervient auprès du maire de la commune du dernier lieu d’inscription ». Le maire doit alors informer l’électeur que, sauf opposition de sa part, il sera maintenu sur la liste de la commune où il a été inscrit en dernier.

Ensuite, et surtout, l’alinéa premier de l’article L.38 du même code dispose que : « Le préfet fait, par toutes voies de droit, procéder aux rectifications nécessaires sur les listes électorales. » (9). L’alinéa second de cet article prévoit en outre la saisine du parquet par le préfet si ce dernier relève une infraction aux lois pénales.

Cette mission de contrôle, fondée sur les dispositions de l’article L.38 du Code électoral, a d’ailleurs été au centre d’une polémique concernant le refus du préfet d’utiliser ce pouvoir pour rectifier les listes électorales du Ve arrondissement de Paris, suite à la décision du Conseil constitutionnel du 20 février 2000 (10).

Le contrôle des opérations de révision des listes électorales

Le préfet dispose tout d’abord du pouvoir de contester les décisions de la commission administrative devant le juge judiciaire en application de l’article L.25 du Code électoral (comme tout électeur). Concernant le contrôle des inscriptions, il faut rappeler que lorsque le préfet (ou le sous-préfet) exerce un recours sur le fondement de l’article L.25 contre des inscriptions, il doit, sous peine d’irrecevabilité, indiquer précisément les électeurs dont il conteste l’inscription et ne peut se contenter de contester en bloc l’ensemble des nouvelles inscriptions (11).

Le préfet peut se pourvoir en cassation contre une décision du juge d’instance (alors même qu’il n’était pas partie à l’instance) en application de l’article R.15-1 du Code électoral.

Ensuite, il a le pouvoir de saisir, sur le fondement des articles L.20 et R.12 du même code, le juge administratif afin de faire contrôler le respect par la commission des formalités et délais prescrits par le Code électoral (12). Ce recours est également applicable pour les listes complémentaires des citoyens de l’Union européenne (13).

Ce pouvoir n’appartient qu’au préfet et, si un électeur peut, à l’appui d’une protestation dirigée contre les résultats d’une élection, se prévaloir des irrégularités qui auraient entaché la révision de la liste électorale, seul le préfet peut déférer au tribunal administratif les opérations de la commission administrative chargée de cette révision, son abstention ne pouvant rendre un électeur recevable à agir à sa place (14).

Ce déféré préfectoral de l’article R.12 est enfermé dans des délais très brefs. Deux jours à compter de la réception du tableau sont prévus pour exercer le déféré (15) et trois jours pour que le tribunal administratif statue (16). Ce délai n’est pas imparti à peine de dessaisissement (16).

Néanmoins, s’impose le respect du contradictoire (17) ainsi que les articles R.611-1 (notification des mémoires) et R.711-2 (avertissement du jour de l’audience) du Code de justice administrative.

Si le préfet ne dispose que d’un délai très court (deux jours) pour déférer devant le tribunal administratif les travaux de la commission administrative chargée de procéder aux opérations de révision des listes électorales, et si la contestation des inscriptions et radiations ne peut s’opérer, devant le juge d’instance, que pendant dix jours à compter de l’affichage du tableau rectificatif du 10 janvier, une fois ces délais passés, il n’est pas possible de considérer en être définitivement « quitte » avec les obligations qu’impose le Code électoral pour la révision des listes électorales.

En effet, les vices ayant entaché la procédure de révision des listes électorales sont également susceptibles d’être utilisés dans le cadre du contentieux de l’élection (18).

Notes

Note 01 Auquel il convient d’ajouter les règles applicables aux élections européennes et présidentielles ainsi qu’aux référendums. Retour au texte

Note 02 « Traité de droit constitutionnel », Dalloz 1933, 2° éd. p. 386. Retour au texte

Note 03 « Précis de droit constitutionnel », Sirey 1929, p. 544. Retour au texte

Note 04 Sont traditionnellement distinguées deux acceptions du « bureau de vote » : un sens matériel et un sens organique ; le bureau de vote est à la fois un lieu géographique où est exercée l’opération électorale, et un organe chargé de recueillir le vote des électeurs. Retour au texte

Note 05 CE 11 janv. 1972, Elec. mun. Sainte-Marie, Rec. CE 1972, tables, p. 1095. Retour au texte

Note 06 CE 2 déc. 1998, L., JCP G, II, 10065, concl. Combrexelle. Retour au texte

Note 07 CE 3 juill. 1996, El. mun. Magny : RDP 1997 p. 1482. Retour au texte

Note 08 Voir l’ancienne circulaire 99-00026 C du 11 février 1999 relative à la diffusion d’un livret du citoyen. Retour au texte

Note 09 Voir l’illustration de ce pouvoir dans CE 30 déc. 1996, Elect. mun. Carbet, Dr. adm. 1997, comm. n° 124, note C. M. Retour au texte

Note 10 Voir : la « Lettre ouverte à monsieur Chevènement » intitulée « Alors, la fraude électorale ? » de MM. Noël Mamère et Jean-Philippe Immarigeon (Libération du 29 juin 2000) ; et la réponse de M. Jean-Pierre Duport, préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris (Libération du 7 juillet 2000). Retour au texte

Note 11 Cass. 2° civ., 19 avril 1984, Bull. II n° 60. Retour au texte

Note 12 Voir, par exemple : TA Nancy 19 janv.2001, préfet Meurthe-et-Moselle c/ Cne Gélaucourt : Rev. gén. coll. terr. 2001 p. 1113, note S. Fromont. Retour au texte

Note 13 CE 3 juill. 1996, Meyet, req. n° 158537, Petites affiches 26 juillet 1996, concl. Bonichot. Retour au texte

Note 14 CE 16 juin 2008, req. n° 314630. Retour au texte

Note 15 CE 23 nov. 1992, maire Albertacce, Rec. CE 1992, tables p. 993. Retour au texte

Note 16 CE 4 mars 1998, Min. Intérieur, Rec. CE 1998, tables p. 1106. Retour au texte

Note 17 CE, sect., 13 déc. 2002, n° 242598, maire Saint-Jean-d’Eyraud, JCP A 2002, 1034, note D. Dutrieux. Retour au texte

Note 18 CE 30 janv. 2002, req n° 236327, Elec. mun. Tourtoirac ; CE 29 juill. 2002, req. n° 236728, Elect. mun. Viala-du-Tarn : rajf.org, note D. Dutrieux. Retour au texte

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