Aménagement du territoire

Urbanisme, énergies… : les territoires de montagne confrontés à de nombreux défis

Par • Club : Club Techni.Cités

Le congrès des élus de montagne s'est tenu les 17 et 18 octobre 2013. L'occasion pour Lionel Laslaz, directeur du département de géographie du Laboratoire EDYTEM (Environnements, DYnamiques et TErritoires de la Montagne) à l'université de Savoie, d'exposer pour la Gazette les principaux enjeux actuels auxquels sont confrontés ces territoires particuliers.

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Les territoires de montagne sont soumis à des normes particulières, cela constitue-t-il un frein, notamment en matière d’urbanisme et de développement économique ?

Cela peut être interprété comme un frein par certains acteurs, notamment en matière d’urbanisme. Il existe effectivement un empilement de réglementations depuis les années 70. Les unités touristiques nouvelles (UTN) imposent de constituer un dossier pour toute nouvelle création d’infrastructure touristique, comme une nouvelle piste par exemple. Ce dossier est monté par un bureau d’études et régi par certaines contraintes, et ce sont les services de l’Etat qui donnent leur accord ou non. Cette réglementation instaurée en 1977 est toujours en vigueur, mais de moins en moins courante, car peu d’extensions de pistes sont désormais décidées.

La loi Montagne de Louis Besson votée en 1985 impose elle un principe de continuité du bâti. Il s’agit d’éviter le mitage de l’espace montagnard, la dispersion de l’habitat et des infrastructures touristiques. Elle est appliquée dans le cadre des comités de massif.

En outre, depuis 2000, les plans d’occupation des sols (POS) ont été renforcés par les plans locaux d’urbanisme (PLU), qui sont plus contraignants. Toutes les communes n’ont pas encore opéré le changement de leur POS, document d’urbanisme plus sommaire, en PLU. Ce dernier doit comprendre notamment un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), au sein duquel le conseil municipal est chargé d’exposer les orientations stratégiques qu’il a choisies en matière d’urbanisme.

Certains massifs montagneux, dans les Alpes notamment, présentent enfin un retard assez important dans la définition de leur schéma de cohérence territoriale (Scot). Ces documents d’urbanisme sont censés donner les grandes orientations à l’échelle intercommunale. Les communes doivent s’accorder sur la politique en faveur des espaces non urbanisés par exemple, qui doivent être mis en cohérence à l’échelle intercommunale, ce qui peut susciter des réticences. On peut aussi ajouter la trame verte et bleue, depuis le Grenelle de l’Environnement, incitant à la constitution de corridors biologiques.

Le développement des énergies renouvelables constitue-t-il un défi particulier pour les territoires de montagne ?

Les objectifs en la matière ont été renforcés par le Grenelle de l’Environnement. Ce n’est pas spécifique à la montagne, mais les différentes collectivités sont tenues depuis le Grenelle 2 de 2010 de mettre en oeuvre des plans climat, qui doivent permettre le développement des énergies renouvelables et la baisse des activités productrices de gaz à effet de serre.

Dans les territoires de montagne, le développement du solaire reste timide, de même que celui de l’éolien. En revanche, depuis les années 50, ces territoires ont développé, sous l’impulsion de l’Etat, une énergie renouvelable : l’hydroélectricité. Ces barrages servent aussi dans certaines communes à l’enneigement artificiel, assez gourmand en énergie, ce que dénoncent des associations environnementales.
Le développement des énergies renouvelables hors hydroélectricité reste donc relativement timide.

Pour quelles raisons ?

Pour des raisons notamment de coût d’équipement des infrastructures. De manière générale, la France affiche un certain retard, en matière d’éolien notamment, par rapport à des pays comme l’Espagne, l’Allemagne ou le Danemark.

L’Institut national de l’énergie solaire (INES), installé sur le campus de Savoie Technolac, a pour objectif de conduire des recherches et de développer des technologies plus efficaces et moins coûteuses, afin de les rendre incitatives pour les collectivités.

La plupart des refuges de haute montagne sont en revanche équipés en solaire pour l’éclairage, le chauffage de l’eau, etc. Les cœurs des parcs nationaux des Ecrins, du Mercantour et de la Vanoise ne sont en effet pas desservis par des lignes électriques.

De ce point de vue, les territoires de montagne sont assez pionniers. Mais il faudrait étendre ces systèmes à l’échelle des villages et des communes dans les vallées. Il existe un certain décalage entre l’adoption de mesures, d’abord testées dans des espaces urbains, et leur traduction dans les territoires ruraux, et notamment de montagne.

Ces collectivités sont aussi confrontées à la question de l’accès aux services publics. Où en est la situation ?

L’accès aux services publics est effectivement l’un des grands sujets des années qui viennent. Leur nombre a été réduit de manière assez considérable pour des raisons budgétaires évidentes. Avec la décentralisation, certains services de l’Etat ont été transférés à des collectivités mais sans transferts des moyens afférents. Le maillage des services publics ruraux et notamment de montagne tend à devenir relativement lâche. Si on veut maintenir l’attractivité de ces territoires, il faut conserver un accès aux services publics de proximité pour les populations.

Le nombre d’hôpitaux a ainsi baissé dans les territoires de montagne mais certains services ont été maintenus pour accueillir les blessés liés aux activités de montagne. C’est ce qui explique qu’un centre hospitalier ait été conservé à Albertville – Moûtiers, en Savoie.

De nombreux efforts ont été fournis en matière de ramassage scolaire par certains conseils généraux, ainsi que par certaines communautés de communes. Mais les services publics d’une manière générale s’amenuisent. Certains territoires ont opté pour la mise en commun. C’est le cas notamment en Corse avec la création des « maisons des services publics ».

La protection des espaces est-elle aujourd’hui bien intégrée par les politiques publiques locales ?

De nombreux espaces protégés se trouvent en territoires de montagne. La représentation collective demeure toujours celle d’une montagne relativement peu modifiée par les activités humaines. Le parc de la Vanoise a été créé pour constituer un rempart à l’urbanisation touristique, après la création de la station de La Plagne en 1961 et le mouvement des stations intégrées initié par le « Plan Neige ». Cinquante ans plus tard, on n’a toujours pas réussi à sortir de cette opposition chronique entre politique de développement et politique de protection.

Quelle place pour les territoires de montagne dans le contexte de la décentralisation ? Vous paraissent-ils suffisamment reconnus ?

Il existe une véritable reconnaissance des territoires de montagne, notamment grâce à la loi Montagne. Cela est lié également au poids politique et économique de l’Association nationale des élus de montagne (Anem) dont les arguments sont souvent suivis par les pouvoirs publics.

Mais en France, si les acteurs locaux sont chargés de prendre en charge la destinée de leurs territoires, historiquement, l’Etat garde la main sur un certain nombre de domaines. Par exemple sur les parcs nationaux, qui se trouvent aujourd’hui dans une situation relativement délicate.

Les chartes de parcs nationaux ont été instituées en 2006 et nécessitent l’adhésion des communes pour intégrer les aires maximales d’adhésion. Elles font l’objet de très longues discussions et on peut observer des blocages importants, par exemple dans les Cévennes et la Vanoise. Certaines communes n’ont ainsi pas souhaité rester au sein du périmètre de l’aire d’adhésion, comme dans les Ecrins ou le Mercantour.

Cette question du juste équilibre entre le poids qu’on accorde aux acteurs locaux et les compétences de l’Etat dans une logique républicaine et d’équité se pose aussi par exemple pour l’adoption des Directives territoriales d’aménagement (1), s’imposant aux documents d’urbanisme et donnant les orientations fondamentales de l’Etat sur lesquels doivent se mettre d’accord les territoires à très forts enjeux, comme l’Estuaire de la Seine, etc. La directive des Alpes du nord, non approuvée à ce jour, rencontre une très forte réticence des élus.

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