Aménagement

Pour un renforcement des outils fonciers

Par • Club : Club Techni.Cités

Les élus locaux ont une mauvaise connaissance des outils juridiques et fiscaux permettant de mener une véritable politique foncière, selon un rapport touffu des sénateurs Yvon Collin, Philippe Dallier, François Pillet et René Vandierendonck présenté le 14 octobre.

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Le timing est un peu étonnant pour ce rapport commandé en octobre 2012, et rendu alors que le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a déjà été adopté en première lecture à l’Assemblée nationale le 17 septembre dernier. Il revient cependant sur certains points abordés par le projet de loi, comme les établissements publics fonciers, et permet aux sénateurs d’exprimer leur opposition au plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) obligatoire.

Pour déployer leur politique foncière, les collectivités disposent de différents leviers :

  • la planification programmée au travers des documents d’urbanisme (SCoT ; PLU ; cartes communales ; PLH ; PDU) ;
  • des leviers juridiques (droits de préemption urbains, recours à un bail emphytéotique…) ;
  • des leviers financiers et notamment fiscaux (fiscalité de l’urbanisme) ;
  • le recours à des opérateurs fonciers pour accompagner les collectivités, les établissements publics fonciers ou la SAFER par exemple

Mais « force est de constater l’extrême complexité de l’ensemble, qu’il s’agisse de l’articulation entre les documents de planification, de l’accumulation de normes, des faiblesses de certains mécanismes », notent les rapporteurs.

Un schéma régional intégrateur Sur le premier volet, le rapport relève la complexité des outils de programmation, et leur mauvaise articulation. Il propose donc un schéma intégrateur régional –le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), qui réunirait l’ensemble des schémas régionaux, de valeur supérieure aux schémas de cohérence territoriale, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui ; les SCoT doivent être plus prescriptifs, et décliner les orientations ou directives d’aménagement contenues dans les SRADDT : ces orientations s’imposeraient aux documents de planification infra-SCoT. Un tel schéma participerait à la clarification de la hiérarchie des normes et à une meilleure articulation entre les différents outils de planification. Le projet de loi ALUR répond pour partie à cet objectif, en faisant du SCoT le document de planification de référence.

Les sénateurs proposent par ailleurs de généraliser les PLU à l’échelle intercommunale, mais sous certaines conditions, qui rejoignent les amendements votés la semaine dernière en commission des affaires économiques dans le cadre du projet de loi Alur : ceux -ci doivent être co–construits avec les communes, et les rapporteurs proposent que le PLUI ne soit obligatoire que dans les communautés d’agglomération, non dans les communautés de communes, comme le prévoit pour le moment le projet de loi.

Sur le second volet des outils, le droit de préemption est difficilement utilisable aujourd’hui, selon les rapporteurs, du fait d’une jurisprudence très restrictive. Il est notamment proposé de « fixer des prix référentiels pour aider le juge de l’expropriation et abonder des fonds régionaux de couverture du risque d’augmentation du coût des terrains acquis par le biais du droit de préemption en cas de contentieux. », ou de réformer la zone d’aménagement différé, ce que fait pour partie le projet de loi Alur. Le bail emphytéotique administratif pourrait aussi être modernisé, pour permettre à la collectivité de garder un regard sur l’utilisation du terrain.

Des outils fiscaux mal utilisés – Le rapport contient également un gros volet fiscal, alors que la fiscalité foncière est d’une grande instabilité, et d’une certaine incohérence. Une nouvelle réforme est prévue dans le projet de loi de finances pour 2014, avec un raccourcissement de trente à vingt-deux ans de la durée de détention donnant droit à exonération d’impôt sur le revenu pour les plus-values réalisées, étant entendu que l’exonération d’impôt interviendra selon le rythme suivant : 6 % pour chaque année de détention à compter de la sixième année et jusqu’à la vingt-et-unième (soit un abattement total de 96 % à la fin de la vingt-et-unième année), 4 % au terme de l’année suivante, pour porter l’abattement total à 100, et la suppression des abattements pour durée de détention sur les terrains à bâtir. Cependant la possibilité accordée aux départements d’augmenter les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), le plafond maximum passant de 3,8 % à 4,5 % pour les exercices 2014 et 2015 pourrait rentrer en contradiction avec cette réforme.

Les rapporteurs proposent donc de « mettre un terme à l’instabilité fiscale dans le domaine de la fiscalité foncière et d’établir un moratoire d’une durée minimale de cinq années ». Le délai de détention pour l’exonération des plus-values de cession immobilières pourrait encore être raccourci, et un régime d’imposition simple, stable et lisible pour le contribuable doit être privilégié. Enfin ils écartent toute solution ayant pour effet de transférer le poids de l’impôt foncier depuis les résidences secondaires et terrains nus vers les résidences principales.

Enfin le rapport note que les collectivités manquent d’outils fiscaux efficaces pour mener une politique foncière. Ainsi la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) occupe une place marginale dans les finances des collectivités territoriales, qui s’explique notamment par l’absence de révision des valeurs locatives pour les propriétés non bâties depuis 1961. Ainsi, en 2012, la TFPNB et la TAFPNB (taxe additionnelle à la TFPNB) représentent moins de 1 % des recettes totales du bloc communal, et environ 1,5 % de ses recettes fiscales. Cependant la majoration de la valeur locative cadastrale des terrains constructibles, prévue par la loi de finances rectificatives pour 2012 du 14 mars 2012, pourrait constituer un levier fiscal puissant pour lutter contre la rétention foncière, dont les collectivités n’ont pas toujours mesuré l’impact.

Les outils existants sont peu utilisés, comme la taxe forfaitaire sur la cession des terrains rendus constructibles (TFTC) : seules 6 184 communes et 4 EPCI l’avaient instituée en 2012, pour un produit estimé à 54 millions d’euros. Les possibilités ouvertes par la taxe d’aménagement sont également peu utilisées. En effet, le dispositif prévoit une possibilité de faire varier le taux applicable entre 1 et 5 % selon les secteurs puis au-delà jusqu’à 20 %. Or, à ce jour, le taux moyen s’établit autour de 3 %. « Peu de collectivités semblent avoir valorisé la possibilité de sectorisation offerte par la taxe d’aménagement », notent les rapporteurs.

Au titre des améliorations, le rapport préconise la création d’outil national d’observation du foncier et l’incitation des collectivités de plus de 10 000 habitants à s’équiper de services d’information géographique grâce à une redistribution du concours particulier « urbanisme » de la dotation générale de décentralisation. En ce qui concerne les 14 établissements publics fonciers d’Etat, et les 18 EPF locaux, la nécessité de rationaliser leurs implantations, et d’éviter les doublons d’intervention, est rappelée. Les rapporteurs ne plaident pas pour une généralisation des EPF d’Etat au niveau régional, mais plutôt pour une extension de compétence des EPFL sur les territoires encore non couverts.

Références

"Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?", rapport d'information de F.Pillet, R.Vandierendonck, Y.Collin et P.Dallier, au nom de la commission des finances et de la commission des lois du Sénat, octobre 2013.

Commentaires

1  |  réagir

17/10/2013 09h41 - lector

« les élus locaux ont une mauvaise connaissance des outils juridiques et fiscaux … »
Qu’ils embauchent des juristes diplômés spécialisés dans ces domaines. Seulement les élus n’aiment pas trop les juristes qui ne leur laissent pas faire ce qu’ils désirent sans s’occuper de la loi et mettent leur nez dans les problèmes de terrain et de construction.

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