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« Le statut est un facteur de souplesse. Il faut en retrouver les fondements » – Arnaud Freyder

Publié le 09/10/2013 • Par Martine Doriac • dans : Actu Emploi, Dossiers Emploi, Toute l'actu RH

Arnaud Freyder, directeur des ressources humaines du Conseil d’Etat et de la juridiction administrative s’interroge, dans un récent ouvrage sur les enjeux auxquels doit répondre la fonction publique. La Gazette l’a interrogé.

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Dans « La fonction publique – chronique d’une révolution silencieuse » (1), Arnaud Freyder, directeur des ressources humaines du Conseil d’Etat et de la juridiction administrative, s’interroge sur les défis collectifs auxquels est confrontée la fonction publique : « Quel est son juste périmètre ? Les fonctionnaires sont-ils trop nombreux ? Faut-il supprimer le statut général ? Faut-il augmenter la place du contrat ?… ».
L’auteur en aborde aussi les enjeux individuels : « Faut-il supprimer les concours ? La carrière des fonctionnaires est-elle bien gérée ? Les fonctionnaires sont-ils bien payés ?… ». Il répond aux questions de Lagazette.fr.

Le statut de la fonction publique paraît rigide, mais au delà du carcan, vous en décrivez les atouts dans votre essai. Quels sont-ils ?

Son ambition initiale était de concilier principe hiérarchique – le devoir d’obéissance, un héritage napoléonien – avec des principes démocratiques. Cette architecture pyramidale fait que le fonctionnaire se trouve en position réglementaire, mais a la possibilité de participer aux décisions des instances le concernant, selon un principe démocratique.

Cette conciliation autorisée par le statut général donne des garanties importantes sur la gestion de la carrière et la rémunération, et des obligations en matière de service fait. Cette ambition me paraît totalement d’actualité.

Parler de sécurité de l’emploi est en revanche inexact. L’emploi des fonctionnaires ne leur appartient jamais. C’est l’administration qui en dispose. Leur grade et leur carrière leur assurent une employabilité. Certaines mobilités peuvent en outre être faites dans l’intérêt du service.

Le statut a cette vertu et ce pouvoir. Les principes de la carrière et de la double carrière en cas de détachement lui garantissent de ne jamais perdre son emploi statutaire. Ces garanties fortes ont pour contrepartie le pouvoir discrétionnaire de l’administration. Ce statut est équilibré…

Quelles sont les faiblesses de ce « statut général » ?

Le statut est souvent critiqué. Or on confond les principes généraux, incontestables, avec la pratique qui en a découlé. Le maintien de nombreux corps et cadres d’emplois a créé des corporatismes et une logique de citadelles. Il est nécessaire que le statut retrouve le souffle fondateur de 1946 car il a été trop segmenté d’un corps et d’une fonction publique à l’autre pour, par exemple, négocier des avantages.

A l’Etat, il doit aller vers des corps interministériels uniques comme celui des attachés, en cours de création, afin que les mêmes règles s’appliquent à tous et facilitent la mobilité. Mais on ne peut pas faire cela du jour au lendemain car l’alignement des grilles indiciaires aura un coût budgétaire élevé.

Le principe de libre administration auquel sont attachées les collectivités territoriales a, selon vous, des effets pervers. Lesquels ?

La libre administration n’est évidemment pas contestable, mais les élus se retranchent souvent derrière ce principe en matière de recrutement. Or il faut l’utiliser à bon escient. Les effectifs ont considérablement augmenté au cours des dernières années. Il y a eu, c’est vrai, des vagues de décentralisation. Mais le rapport de la Cour des comptes sur les effectifs de l’Etat de 1980 à 2008 montrait que la dynamique forte sur les effectifs ne reflétait pas les transferts.

A vous lire, le dialogue avec les partenaires sociaux est riche, mais lourd et complexe. Vous écrivez que l’égalitarisme et la cogestion l’ont dévoyé. Que voulez-vous dire ?

La conquête d’un droit syndical s’est faite, pour les fonctionnaires, en 1946. Auparavant, ils avaient uniquement le droit de s’affilier à des associations. Mais, avec la multiplication des corps et cadres d’emplois, les instances de concertation où les discussions s’avèrent moins stratégiques et globales qu’individuelles se sont multipliées. On est allé loin dans la complexité.

Plus vous avez de corps et de catégories, plus la segmentation est importante. La territoriale est elle aussi victime de cette complexité quand ses agents veulent exercer leur mobilité. Le volet indemnitaire est un autre obstacle à la mobilité, avec près de 1800 régimes de primes recensés.

Le recours aux contractuels, est-ce une dérive ou une complémentarité ?

On dit des contractuels qu’ils sont « non titulaires ». On a toujours considéré que les emplois permanents devaient être occupés par des titulaires. C’est seulement si les besoins sont non permanents, occasionnels ou saisonniers, qu’ils peuvent l’être par des contractuels. Le contrat devrait rester marginal.

Or depuis l’origine du statut, en 1946, jusqu’à 36 % d’agents publics ont été hors statut et 17 plans de titularisation se sont succédés. Pour autant, le volant de contractuels, en moyenne 15 à 20 % des effectifs, toutes fonctions publiques confondues, demeure important.

Je défends l’idée qu’il faut sortir de ce schéma. La sphère publique a besoin de souplesse. Ces contrats ne sont pas dérogatoires, mais complémentaires. Cela ne signifie pas pour autant qu’un agent doit être placé dans la précarité. La loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire clarifie le recours aux contrats et l’assume en donnant aux contractuels la possibilité d’être CD-isé. Un congé mobilité a en outre été créé pour eux pour exercer dans une autre administration.

Il ne faut pas pour autant aller plus loin dans les garanties offertes aux contrats à durée indéterminée (CDI). S’ils donnaient la même sécurité que le statut, il n’y aurait plus aucun intérêt à passer un concours. Ce serait un contournement de l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui dit que chacun a un égal accès aux emplois publics. Il faut créer des passerelles, mais en même temps ne pas s’interdire de dire à un agent en CDI qu’il peut perdre son poste. Le recrutement par concours reste un pilier indispensable. Un accord de gré à gré n’offrirait pas les mêmes garanties d’impartialité.

La prime de fonctions et de résultats (PFR) va changer d’appellation. La regretterez-vous ?

La PFR est critiquée comme étant une prime à la performance. Or elle a l‘intérêt de fusionner les régimes indemnitaires en une seule et même prime, pour arriver à une certaine homogénéité, à niveau de collectivités égales, sans bloquer les personnes sur place.

Elle va changer de nom, mais il faut aller au bout de cette logique. Elle va dans le bon sens car elle permet de rémunérer la performance, de récompenser ceux qui s’investissent le plus. Les agents n’ont pas tous le même investissement.

Le nouveau dispositif devrait en conserver l’esprit avec une partie fonctions et une partie expertise. Ce complément indemnitaire serait modulable selon un plafond et non reconductible d’une année sur l’autre.

Peu importe, donc, si cette prime ne s’appelle plus « PFR » si elle conserve ses modulations initiales. Il me paraît décisif de conserver une logique de rémunération selon des résultats. 200 à 250 000 agents sont déjà à ce régime dans les trois fonctions publiques. Il faut du temps. Mais ce sont des germes importants.

La convergence avec le secteur privé est à l’œuvre au plan social et des retraites. Qu’en pensez-vous ?

Il faut converger sur plein de sujets. On le fait déjà avec les entretiens annuels qui suppriment la notation, les bilans de compétences et le droit individuel à la formation. Mais avant de dire que tout le monde suit le même régime, il faut simplifier les règles statutaires tout en conservant des spécificités.

Le code du travail n’est lui même pas simple. En matière de retraite, je plaide pour une convergence progressive. Elle s’organise depuis 2003 et 2010, avec l’instauration de la surcote et de la décote, l’alignement des minimums et des taux de cotisation, la suppression des départs anticipés pour les parents de 3 enfants. Cette convergence doit se poursuivre. La pénibilité pourrait ne pas être traitée par la catégorie active mais par la rémunération et l’organisation d’une deuxième carrière.

Comment et sur quelles bases refonder le statut ?

Le statut de la fonction publique est d’une grande complexité. Il y a tout intérêt à faire de la pédagogie tout en préservant l’adaptabilité, la mutabilité et la continuité du service public. Mais il faut simplifier l’architecture statutaire, aller plus loin dans la redéfinition des rôles des commissions administratives paritaires qui pourraient plutôt être des instances d’appel. Il y a un terrain à réinvestir !

Cet article fait partie du Dossier

Le statut de la fonction publique, flexible malgré tout

Sommaire du dossier

  1. Le statut de la fonction publique, flexible malgré tout
  2. Avenir de la fonction publique : les associations de territoriaux recadrent le débat
  3. Avenir du statut de la fonction publique : l’analyse de Stéphane Pintre, président du SNDGCT
  4. Evolution du statut de la fonction publique : les douze propositions de l’ADGCF
  5. Avenir du statut de la fonction publique : le point de vue de Claude Soret-Virolle, ADT-Inet
  6. Avenir de la fonction publique : les évolutions du statut selon Jean-Charles Manrique, président de DGC
  7. Avenir du statut de la fonction publique, les demandes d’Emmanuelle Dussart, présidente de 2ACT
  8. « Le pays a besoin de fonctionnaires et de collectivités libres d’agir », Fabien Tastet, président de l’AATF
  9. Le statut de la fonction publique en voie de rénovation
  10. Quel avenir pour le statut et les fonctionnaires ? Face à face Le Pors – Sauvadet
  11. « Il faut sortir d’une vision budgétaire de la fonction publique »
  12. « Trois catégories, cela ne correspond plus aux besoins de l’administration » – Bernard Pêcheur
  13. Rapport « Pêcheur » : de bonnes propositions, des sujets à controverses mais aussi des manques
  14. « Le statut est un facteur de souplesse. Il faut en retrouver les fondements » – Arnaud Freyder
  15. « L’architecture juridique du statut est toujours debout » – Anicet Le Pors, ancien ministre de la Fonction publique
  16. « Le statut n’a rien à voir avec la question des effectifs » – Didier Jean-Pierre, professeur de droit public
  17. Atout ou fardeau ? Le statut vu par les administrateurs
  18. Pourquoi certains élus veulent casser le statut
  19. Avenir de la fonction publique : une nouvelle lecture du statut

Notes

Note 01 publié fin juin 2013 chez LGDJ – Lextenso Editions Retour au texte

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