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La chasse aux recours abusifs

Publié le 22/04/2013 • Par Auteur associé • dans :

Selon la jurisprudence administrative, le droit au recours est une garantie qui dépasse les intérêts particuliers du requérant. Cette conception explique la réticence du juge à sanctionner les recours abusifs, dont il est le seul à pouvoir décider la sanction.

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Daniel Chabanol

Daniel Chabanol

Conseiller d'Etat honoraire

Dans la panoplie des droits fondamentaux, reconnus tant par les instances internationales (et notamment européennes) qu’internes, figure en bonne place le « droit au recours juridictionnel ». Celui-ci est ainsi posé par les articles 6-1 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, reconnu par un arrêt « Golder c/Royaume Uni » de la Cour de justice des communautés européennes (1), et naturellement érigé au rang de garantie constitutionnelle par notre Conseil constitutionnel (2).

Réticence théorique du juge administratif

Comment ne pas également se référer à la décision rendue par l’Assemblée du Conseil d’Etat le 17 février 1950 (3) posant que « le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte contre tout acte administratif », car il a pour effet « d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité » ?

Cette dernière décision, spécifique à la juridiction administrative, mérite l’attention : devant cette juridiction, et s’agissant du recours pour excès de pouvoir, le droit au recours n’est pas seulement une garantie pour le requérant désireux de faire reconnaître ses droits personnels (comme il l’est devant toutes les juridictions), mais participe de la mise en œuvre effective du principe de légalité, garantie qui dépasse les intérêts particuliers de telle ou telle personne. Chaque requérant est, dans la théorie, non point seulement un individu cherchant à voir ses droits subjectifs affirmés contre l’empiétement administratif, mais surtout un « chevalier blanc » se donnant pour mission de ramener la puissance publique dans le droit chemin démocratique.

Cette conception est inscrite dans les fondements du contentieux administratif (4). Elle explique la réticence des membres des juridictions administratives à sanctionner les requérants « abusifs », tant il peut être soutenu que, si l’on peut abuser d’un droit subjectif (5), il est plus difficile d’envisager que le citoyen puisse abuser du droit lorsqu’il s’assure, par la voie juridictionnelle, que la puissance publique n’a point pris de liberté avec le principe de légalité.

L’intérêt à agir

Le principe de réalité a toutefois imposé quelques tempéraments à cette vision théorique. Comme les prétoires ne sont pas extensibles, ni les moyens des juridictions administratives illimités, il a rapidement été décidé que le recours pour excès de pouvoir, procès fait à un acte, ne pouvait être ouvert à n’importe quel citoyen ou administré. Il faut au requérant justifier d’un « intérêt pour agir », en montrant que l’acte attaqué lui « fait grief ». Ce qui était introduire des éléments de droit subjectif dans ce contentieux objectif.

Au juge m’opposant que l’acte du maire de Nyons (ou de Perpignan), réglementant le stationnement, ne me dérange pas dès lors que je ne réside pas dans cette commune, non plus que n’ai pour coutume d’y passer des congés, je pourrais riposter que le citoyen que je suis doit pouvoir vérifier qu’aucune autorité publique, où qu’elle soit installée en France, ne méconnaît le principe de légalité…

Cette riposte est aujourd’hui inopérante, ce qui est admettre que mon recours serait jugé abusif, quelque légitime que soit ma préoccupation de citoyen…

Il peut donc y avoir abus, même dans le contentieux de l’excès de pouvoir. La question de savoir comment il est sanctionné est distincte. Le plus souvent, le requérant dépourvu d’intérêt pour agir se voit opposer une irrecevabilité, sans autre sanction.

La réalité a confronté les juridictions administratives à de nouveaux types d’abus contre lesquels il faut se protéger : il s’agit de recours formés par des requérants justifiant d’un intérêt pour agir (6), recours qui présentent toutefois des caractéristiques relevant de l’abus. A ceux-là est applicable l’article R.741-12 du Code de justice administrative prévoyant l’amende pour requête abusive (« dont le montant ne peut excéder 3 000 euros »), article qui n’est pas sans rappeler – en partie seulement – l’article 32-1 du Code de procédure civile, qui dispose que «celui qui agit en justice de manière dilatoire ou abusive peut être condamné à une amende civile d’un maximum de 3 000 euros, sans préjudice des dommages-intérêts qui seraient réclamés».

Définir et sanctionner un recours abusif

Le laconisme des décisions, le plus souvent non autrement motivées que par le constat que « la requête présente un caractère abusif », n’aide guère les commentateurs à dire ce qu’est l’abus en matière de contentieux administratif. De certaines décisions, comme de l’expérience, on peut tirer cependant une sorte de « portrait-type » du recours abusif, qui ne laisse pas de soulever quelques interrogations.

C’est au juge, et à lui seul, de prendre l’initiative de sanctionner un recours qu’il estime abusif. Toute demande en ce sens émanant d’une partie est donc irrecevable.

Ce point permet de conclure que l’abus ne se mesure pas au dommage causé à un tiers par le requérant, mais s’apprécie au seul regard de l’usage que ce dernier fait de la justice. Le juge de l’excès de pouvoir ne s’attarde donc pas, pour dire si un recours est abusif, aux intentions prêtées au demandeur, à la différence de ce que fait la Cour de cassation (7).

Sont ainsi abusifs, devant le juge administratif, soit les recours qui ne sont que la réitération de précédents déjà jugés, soit ceux mettant en cause, en termes diffamatoires ou injurieux, l’indépendance et l’impartialité du juge (8), soit enfin ceux émanant d’un requérant « quérulent » (9) qui « se distrait à encombrer la juridiction de requêtes manifestement infondées ou irrecevables ».

Est ainsi abusive la requête qui instrumentalise le prétoire, peu important les fins poursuivies. L’amende pour recours abusif a pour objet de protéger le service public. Qu’un défendeur soit lésé par ces abus est sans importance décisive.

Spécificité des contentieux « triangulaires »

Cette caractéristique soulève quelques problèmes, dans les contentieux « triangulaires », dans lesquels est contestée la légalité d’un acte conférant des droits à un tiers, et dont le meilleur exemple est donné par le contentieux du permis de construire.

Ce n’est un mystère pour personne que nombre de procès faits à l’octroi d’un permis de construire sont dictés par un tout autre souci que celui de préserver les règles d’urbanisme : animosité à l’encontre du constructeur, voire règlement de comptes politiques sont souvent au rendez-vous, quand on ne se trouve pas en présence d’une vulgaire tentative de chantage.

Les dommages causés par ce genre de recours (même lorsqu’ils sont rejetés) tiennent à ce que le bénéficiaire de l’acte a été tenu, par prudence (ou par ses banquiers…), d’attendre l’issue contentieuse de l’affaire avant de bénéficier de son autorisation, ce qui représente un coût souvent considérable. Or il ne lui sera pas possible de présenter au juge de l’excès de pouvoir des conclusions tendant à la condamnation du demandeur téméraire. Interdiction liée à la nature spéciale du recours pour excès de pouvoir, réputé procès fait à un acte au nom du principe de légalité (10).

La menace de l’amende

Le juge de l’excès de pouvoir ne dispose donc pas de la possibilité, ouverte au juge judiciaire par l’article 32-1 du Code de procédure civile, de condamner le demandeur à des dommages-intérêts.

On observe d’ailleurs que, même si cette raison-là devait vaciller, subsisterait une question de compétence juridictionnelle : car cette demande de dommages-intérêts viserait une personne privée, et, sauf à la regarder comme accessoire du litige principal, ne saurait relever de la juridiction administrative (11).

Dans le cadre de la compétence ainsi reconnue, le juge judiciaire est alors curieusement amené à apprécier le caractère abusif du recours en fonction de ses propres critères, et notamment au vu de la volonté maligne du demandeur (12).

Au regard, d’abord, du bon fonctionnement de la justice administrative, ce mécanisme n’est pas satisfaisant, même si l’on reste attaché au caractère ouvert que doit conserver le recours pour excès de pouvoir.

L’infliction de l’amende, sans aucune mention de la volonté maligne du demandeur, apparaîtra souvent plus comme l’expression de l’énervement des magistrats irrités par le demandeur que comme l’affirmation que ce dernier a détourné de sa finalité le droit de former un recours. La vertu « pédagogique » de l’amende en est amoindrie. A statuer ainsi, d’ailleurs, le juge administratif renvoie au juge judiciaire le soin de qualifier, selon ses propres critères, une procédure qui s’est déroulée devant lui, ainsi que le montrent les arrêts précités de la Cour de cassation, ce qui est problématique.

Si, par ailleurs, on souhaite, par la menace d’amende, réduire le flot des requêtes inondant la juridiction administrative (et à supposer que le risque d’amende devienne d’une probabilité significative), les exigences du procès équitable et le principe de l’égalité des armes voudraient que, parallèlement au recours abusif, soit reconnue la « défense abusive ».

Tout autant que le requérant abusif, l’autorité administrative qui s’obstine à ne pas reconnaître, par une abrogation ou un retrait bienvenus, qu’elle a commis une illégalité relevant du domaine de l’évidence, perturbe la bonne marche de la justice administrative en contribuant à l’encombrer de recours qu’un minimum de bon sens aurait permis d’éviter. Cela ne mérite-t-il pas une amende ?

Ensuite, il est temps de reconnaître que, dans certains contentieux triangulaires (et l’on songe de nouveau à celui des permis de construire), derrière le mythe contentieux de la légalité, du procès fait à un acte, se trouve la réalité de l’affrontement entre des intérêts privés, prenant appui sur des règles de droit public. Ce nous paraîtrait une raison majeure pour admettre des conclusions reconventionnelles incidentes devant le juge même saisi du dossier de fond.

Il y a plus : au nom du principe de légalité, il est admis que, une fois introduit un recours recevable, tous les moyens de légalité peuvent y être invoqués. La notion d’intérêt à invoquer un moyen est en effet étrangère au contentieux de l’excès de pouvoir. Cette règle d’or devrait pouvoir s’infléchir dans le cas des contentieux triangulaires, pour faire place à un comportement analogue à celui qui, en matière contractuelle, a dicté la jurisprudence « Smirgeomes » (13). Ne seraient ainsi admis que les moyens tirés d’irrégularités, de fond ou de forme, ayant porté atteinte aux droits du demandeur.

Couplée avec l’admission de conclusions reconventionnelles, cette réforme serait nettement plus adaptée aux implications du contentieux administratif que la menace toute théorique d’une amende pour recours abusif.

Cet article est en relation avec le dossier

Notes

Note 01 CJCE 21 février 1975, n° 4451/70. Retour au texte

Note 02 Voir, par exemple, décision DC 96-373 du 9 avril 1996 : « Considérant qu’aux termes de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution » ; qu’il résulte de cette disposition qu’en principe il ne doit pas être porté d’atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction ». Retour au texte

Note 03 CE, Ass. 17 févr. 1950, Dame Lamotte, Lebon p. 110. Retour au texte

Note 04 Le moment ne serait-il pas venu de vérifier que ce fondement, reçu et vénéré par des générations de publicistes, est encore solide et n’appelle pas quelque restauration ? Retour au texte

Note 05 Rappelons la célèbre affaire des piquets de fer plantés à côté d’une aire d’envol de montgolfières, jugée par la Cour de cassation le 3 août 1915, arrêt « Clément Baillard ». Retour au texte

Note 06 Les voisins du terrain sur lequel un permis de construire est délivré par exemple. Retour au texte

Note 07 Déclarant abusif, par exemple, un recours formé à seule fin de faire pression sur le défendeur Cass. com. 22 avril 1976, ou une action dictée par la malveillance. Retour au texte

Note 08 CE 3 nov. 2004, Hoffer, req. n° 273369 ; 10 juillet 2006, Bidalou, req. n° 294971. Retour au texte

Note 09 CE 24 avr. 2006, AJDA juin 2006, p. 1185. Retour au texte

Note 10 CE sect. 24 nov. 1967, Noble, Lebon, p. 443. Retour au texte

Note 11 Cass. civ., 9 mai 2012, n° 11-13597 : « […] attendu que la cour d’appel a retenu, à bon droit, que les juridictions de l’ordre judiciaire étaient en principe compétentes pour connaître des actions en responsabilité civile exercées par une personne privée à l’encontre d’une autre personne privée et qu’il n’était pas justifié en la cause d’une exception à ces principes qui ne saurait résulter de la seule nature particulière du recours pour excès de pouvoir ni de la simple application de la règle selon laquelle le juge saisi d’une instance serait nécessairement celui devant connaître du caractère abusif de sa saisine. » Retour au texte

Note 12 Cass. civ., 5 juin 2012, Finareal, n° 11-17919. Retour au texte

Note 13 CE 3 oct. 2008, req. n° 305420. Retour au texte

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