Eau - Assainissement

Les indicateurs de performance (1) : fiabilité, qualité et gestion patrimoniale du service de l’eau

| Mis à jour le 13/06/2014
Par et , Directeur général des services techniques • Club : Club Techni.Cités
Sources : fiches techniques 

Les services publics de l’eau potable et de l’assainissement doivent répondre à l’obligation de mettre en place des indicateurs de performance. Au-delà de cette obligation, l’évaluation par des indicateurs « normalisés » permet d’évoluer vers une meilleure comparaison des services entre eux.

Les collectivités compétentes en eau potable et en assainissement ont été tenues de modifier leur pratique depuis le décret n° 2007-675 du 2 mai 2007 (Journal officiel du 4 mai 2007).

Une obligation et une nécessité

Celui-ci rend en effet obligatoire la mise en place dans ces services des indicateurs de performances. Ces derniers sont précisés dans un arrêté du 2 mai 2007. Tous les nouveaux indicateurs doivent figurer dans les rapports annuels sur le prix et la qualité des services publics.
Par ailleurs, l’évaluation de la performance des services publics d’eau et d’assainissement répond à plusieurs autres objectifs, le principal étant de répondre à une obligation européenne. Rappelons que des mesures européennes ont été prises pour introduire une concurrence accrue dans des secteurs comme l’énergie, les transports, La Poste… L’eau n’est pas (encore) concernée car l’Europe ne peut aborder tous les secteurs en même temps. Mais elle le sera inévitablement dans quelques années. Or, l’Europe a entrepris de préciser sa politique en matière de « services d’intérêt économique général » (SIEG), ceux que l’on nomme en France
« services publics ». Les premiers textes européens prévoient que ces SIEG soient soumis aux règles de la concurrence sauf dérogations. Pour relever d’une dérogation, il faut apporter la preuve que les règles de concurrence ne permettent pas à ces services d’avoir un fonctionnement plus performant. De plus, ces dérogations sont soumises à un certain nombre de conditions : la couverture du territoire doit être correctement assurée ; le prix doit être
« abordable » ; le service public doit être évalué sur ses performances, cette évaluation devant être réalisée avec la participation des usagers.
Les nouveaux indicateurs permettent donc d’apporter la preuve à Bruxelles que les services de l’eau et de l’assainissement français répondent aux conditions d’une dérogation, et qu’ils sont bien un service public non concurrentiel.

Autre objectif de ces indicateurs : celui de contribuer à l’évaluation de l’inscription des services publics de l’eau et de l’assainissement dans la stratégie nationale de développement durable. Cette évaluation est réalisée selon trois axes : la qualité de service à l’usager, la gestion financière et patrimoniale et les performances environnementales du service. C’est un autre texte, l’arrêté du 2 mai 2007 (JO du 4 mai), qui précise les indicateurs à retenir pour chacun de ces axes.
Enfin, les principaux objectifs auxquels doivent répondre ces indicateurs de performance sont les suivants :

  • fournir aux usagers une information simplifiée, mais néanmoins objective et éclairante sur les questions qui les intéressent (par exemple, qualité de l’eau distribuée, maintenance des installations, financement du service, traitement des réclamations) ;
  • sélectionner des indicateurs calculables sans difficulté et à un faible coût par les gestionnaires de chaque service ;
  • rendre aisée la comparaison entre les résultats obtenus par ces gestionnaires et des objectifs fixés à l’avance.

La fiabilité des indicateurs

La mise en place de ces indicateurs impose la prise en compte de la « façon de les interpréter ». Il faut expliciter non seulement la définition et le mode de calcul mais aussi l’interprétation qui peut être faite localement et les précautions à prendre pour la comparaison des résultats entre services.
En effet, l’utilisation des indicateurs de performance ne peut se faire de manière pertinente que si les utilisateurs connaissent le degré de confiance qu’ils peuvent accorder aux résultats. Un écart de 2  % n’est pas significatif si la marge d’erreur est de 5  % !

Une circulaire ministérielle évoque donc la nécessité d’avoir une approche basée sur une méthode de détermination du degré de fiabilité de chaque indicateur et prenant en compte la notion d’écart significatif.
Pour la fiabilité, tout service doit pouvoir procéder à sa propre autoévaluation (l’idée étant de mettre en œuvre les moyens de passer à la « classe supérieure »). Il s’agit ici de la fiabilité de la source et non de la pertinence du résultat. Trois classes sont retenues : la classe A (très fiable), la classe B (fiable) et la C (peu fiable et très peu fiable).
Concernant le second aspect, il est proposé qu’un écart soit considéré comme significatif si les chiffres de deux services diffèrent de plus de 5  % et si deux chiffres d’un même service au cours du temps diffèrent de plus de 2  %.
À titre d’exemple, la grille d’autoévaluation basée sur quatre critères et les trois classes peut être celle détaillée dans le tableau ci-dessous.

La qualité des eaux distribuées

Le décret du 2 mai 2007 impose donc d’indiquer dans le rapport annuel les données relatives à la qualité des eaux distribuées dans le cadre du contrôle sanitaire mentionné à l’article R.1321-15 du Code de la santé publique et le taux de conformité des prélèvements sur les eaux distribuées réalisés au titre du contrôle sanitaire par rapport aux limites de qualité pour ce qui concerne la microbiologie et les paramètres physico-chimiques.
En fait, deux cas se présentent suivant le périmètre desservi :

  • pour les services desservant plus de 5 000 habitants ou produisant plus de
    1 000 m3/j : pourcentage de prélèvements aux fins d’analyses microbiologiques – réalisés par la DDASS (Direction départementale des affaires sanitaires et sociales) dans le cadre du contrôle sanitaire ou par l’opérateur dans le cadre de sa surveillance lorsque celle-ci se substitue en tout ou partie au contrôle sanitaire – jugés conformes selon la réglementation en vigueur ;
  • pour les services desservant moins de 5 000 habitants et produisant moins de 1 000 m3/j : nombre de prélèvements aux fins d’analyses microbiologiques effectués dans l’année et parmi ceux-ci nombre de prélèvements non conformes.

Les services visés sont les services assurant les missions de production, de transfert ou de distribution d’eau jusqu’au point de livraison de l’abonné, que la production soit faite par le service ou non. Pour les services de production seule (service dont toutes les ventes sont des ventes en gros à d’autres entités chargées de la distribution aux clients finaux) et les ventes en gros, la conformité de l’eau est jugée au point de livraison. Les données nécessaires à prendre en compte sont les suivantes :

  • Les prélèvements pris en compte sont ceux qui sont réalisés par la DDASS dans le cadre du contrôle sanitaire défini dans le Code de la santé publique (art. R.1321 et suivants) et ceux qui sont réalisés par l’opérateur dans le cadre de la reconnaissance de sa surveillance définie par arrêté préfectoral conformément à l’article R.1321-24 du Code de la santé publique. Les prélèvements réalisés à des fins contradictoires sont inclus lorsqu’ils sont validés par la DDASS.
  • Les prélèvements réalisés par l’opérateur dans le cadre de son autocontrôle ou pour le pilotage de ses installations ne sont pas pris en compte. On considère le nombre de prélèvements et non pas le nombre d’échantillons, d’analyses ou de paramètres contrôlés (plusieurs échantillons, plusieurs analyses et plusieurs paramètres pour un prélèvement). Les paramètres concernés sont ceux de la partie B de l’annexe 13-I du Code de la santé publique pour lesquels une valeur limite de qualité est fixée. Un prélèvement non conforme reste un prélèvement non conforme même si le service bénéficie d’une dérogation préfectorale permettant de continuer la distribution de l’eau.
  • Les prélèvements pris en compte sont ceux qui sont effectués en sortie des usines de production incluses dans le périmètre étudié, au point d’entrée dans le réseau pour les volumes achetés en gros, au point de sortie du réseau pour les volumes vendus en gros et sur le réseau de distribution jusqu’au robinet du consommateur (excepté ceux qui font suite à une réclamation de l’abonné).
  • Pour les services desservant moins de 5 000 habitants et produisant moins de 1 000 m3/j, l’indicateur est jugé non pertinent compte tenu du nombre de prélèvements effectués dans l’année et il est remplacé par l’indication du nombre de prélèvements effectués et, parmi ceux-ci, par le nombre de prélèvements non conformes.

De manière pratique, il s’agit purement et simplement de reprendre les pourcentages de conformité fournis par la DDASS. Il serait d’ailleurs gênant de communiquer aux usagers un chiffre différent.
Cependant, concernant la maîtrise de la qualité des données, le résultat des analyses faites sur les échantillons issus des prélèvements doit faire l’objet d’une procédure de validation et être collecté dans une base de données qui en assure la traçabilité. Il est préférable que la saisie soit faite tout au long de l’année. Vérifier que 100  % du programme de prélèvements soit réalisé.
Les variations étant en général faibles, il faudra respecter la notion d’écart significatif lié au degré de confiance. À ce sujet, il faut rappeler que la mise en application du décret et des arrêtés du 11 janvier 2007 (normes européennes sur la qualité de l’eau) a eu pour conséquence la création d’un nouveau programme d’analyses, élaboré par la DDASS.
Outre les différents types d’analyses effectués, la collectivité doit présenter les résultats quantitatifs et qualitatifs :

  • pourcentage des analyses conformes aux normes dont celles en
    distribution ;
  • pourcentage d’analyses dépassant les normes, l’origine de ce dépassement (par exemple turbidité importante lors de fortes précipitations ; contamination bactérielle de certaines sources due à un pâturage proche…) ainsi que les mesures que le service envisage pour remédier à cette situation.

La réglementation qualité

C’est le décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 (paru au JO du 22 décembre) qui a transposé la directive européenne 98/83/CE du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

Mais ce décret de 2001 a été modifié par le décret n° 2007-49 du 11 janvier 2007 (JO du 12 janvier 2007) ; deux arrêtés du 11 janvier 2007 ont également précisé les limites et références de qualité des eaux ainsi que le programme de prélèvements et d’analyses.

Précisons que le décret de décembre 2001 était venu sur ce point apporter une précision essentielle. Depuis, les limites et les références de qualité définies par ce décret doivent être respectées au niveau des robinets des usagers (article 3.a).
Dans la pratique, il est certain qu’elle risque de poser quelques difficultés d’application. L’eau sortant du robinet peut, en effet, avoir été dégradée à l’intérieur des installations privées des habitations ou des immeubles.

Que se passe-t-il alors dans le cas d’un dépassement des seuils réglementaires ? Une première réponse est apportée par l’article 20 : « lorsque les limites de la qualité ne sont pas respectées et que ce non-respect est ou non imputable à l’installation privée de distribution, la personne publique ou privée responsable de la distribution d’eau doit prendre le plus rapidement possible les mesures correctives nécessaires afin de rétablir la qualité de l’eau ».

Même si sa « responsabilité technique » n’est pas engagée, et si la dégradation de la qualité relève de l’installation privée située à l’intérieur des habitations, le distributeur doit intervenir immédiatement et parfois à la demande du préfet, si ce dernier estime qu’il y a risque pour la santé.

Il est vrai que le décret prévoit dans son article 30 : « la personne responsable du réseau public de distribution d’eau … est réputée avoir rempli ses obligations lorsqu’il peut être établi que ce fait est imputable à l’installation privée de distribution ou à son entretien ». Mais il est aussi évident qu’il y aura risque de confl it fréquent pour déterminer cette responsabilité.

Les types d’analyses réalisées peuvent être les suivants :

  • type D : nouvelles normes (analyse bactériologique sommaire et physico-chimique réduite sur les réseaux de distribution) ;
  • type D + : prélèvement en distribution (analyse bactériologique sommaire plus physico-chimique sommaire et particulière) ;
  • type B2 : prélèvement en distribution (analyse microbiologique) ;
  • type P1 : prélèvement à la production (analyse bactériologique complète et physico-chimique sommaire) ;
  • type B3 : prélèvement à la source (analyse bactériologique complète) ;
  • type P2p : prélèvement à la production (analyse physicochimique complète) ;
  • type P3 : prélèvement à la production (analyse chimique et pesticide) ;
  • CHB + : prélèvement à la source (analyse hydrocarbure) ;
  • type RP : prélèvement à la source (analyse bactériologique sommaire et physico-chimique complète) ;
  • type NC : prélèvement à la source (analyse bactériologique et physico-chimique complète).

Connaissance et gestion patrimoniale des réseaux d’eau potable

Ce nouvel indicateur doit permettre d’évaluer le niveau de connaissance des réseaux d’eau potable, de s’assurer de la qualité de la gestion patrimoniale et de suivre aussi son évolution.
Les grands ouvrages du service (réservoirs, stations de traitement, pompages…) sont exclus du champ d’application car ils sont a priori plus facilement identifiables. Le rapport doit indiquer l’indice attribué (de 0 à 100) selon la qualité des informations disponibles sur le réseau. De 0 à 60, elles concernent la connaissance (inventaire) et de 70 à 100, elles sont relatives à la gestion du réseau.

L’arrêté du 2 mai 2007 détaille le barème suivant : 

  • 0 point : absence de plan du réseau ou plans couvrant moins de 95  % du linéaire estimé du réseau de desserte ;
  • 10 points : existence d’un plan du réseau couvrant au moins 95  % du linéaire estimé du réseau de desserte ;
  • 20 points : mise à jour du plan au moins annuelle.
  • + 10 : informations structurelles complètes sur chaque tronçon (diamètre, matériau) ;
  • + 10 : connaissance pour chaque tronçon de l’âge des canalisations ;
  • + 10 : localisation et description des ouvrages annexes (vannes de sectionnement, ventouses, compteurs de sectorisation…) et des servitudes ;
  • + 10 : localisation des branchements sur la base du plan cadastral ;
  • + 10 : localisation et identification des interventions (réparations, purges, travaux de renouvellement) ;
  • + 10 : existence et mise en œuvre d’un programme pluriannuel de renouvellement des branchements ;
  • + 10 : existence d’un plan pluriannuel de renouvellement des canalisations (programme détaillé assorti d’un estimatif portant sur au moins trois ans) ;
  • + 10 : mise en œuvre d’un plan pluriannuel de renouvellement des canalisations.

Important, il faut déjà obtenir les 20 premiers points pour prendre en compte les éléments qui suivent (notes « + 10 ») et obtenir des points supplémentaires.

Pour la maîtrise de la qualité des données, il est essentiel de disposer de procédures d’enregistrement (mise à jour des plans, historique des interventions avec date et description des travaux exécutés…).
Si on attend par « âge de canalisation », l’année de pose, celle-ci peut être estimée pour les anciennes canalisations. On peut alors indiquer une « période ».
En parallèle, certains services suivent un indicateur de densité linéaire des abonnés (nombre d’abonnés/km de réseau), ce qui est intéressant pour interpréter certains indicateurs de performance.

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