Moralisation de la vie publique : des avancées incomplètes

François Hollande a qualifié, mercredi 24 avril, de « tournant pour nos institutions », les trois projets de loi présentés en Conseil des ministres. Deux portent sur la transparence et le contrôle du patrimoine des élus (un projet de loi organique, et un projet de loi ordinaire), l’autre sur la « lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière ».
A ce stade, même s’ils apportent incontestablement des avancées, ils restent cependant en retrait par rapport à l’ensemble des mesures proposées par les rapports Sauvé, de 2011, et Jospin, en 2012.

12 000 personnes concernées – La réforme présentée en Conseil des ministres crée une obligation de déclaration du patrimoine et d’intérêts qui devrait s’appliquer à 12.000 personnes, un millier d’entre elles ayant l’obligation de les publier dans un cadre qui sera défini par le Conseil d’Etat.
Outre les membres du gouvernement, les parlementaires nationaux et européens, les membres des cabinets ministériels, et les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes…, sont concernés, s’agissant des collectivités territoriales :

• Les présidents de conseil régional, et des assemblées des territoires d’Outre-mer ;
• Les présidents de conseil général ;
• Les maires d’une commune de plus de 30 000 habitants ;
• Les présidents élus d’un groupement de communes doté d’une fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants ;
• Les conseillers régionaux ;
• Les conseillers généraux ;
• Les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu’ils sont titulaires respectivement d’une délégation de signature du président du conseil régional, du président du conseil exécutif, du président du conseil général ou du maire, dans les conditions fixées par la loi. Les délégations de signature devront être notifiées sans délai par l’exécutif de chaque collectivité territoriale au président de la Haute autorité de la transparence de la vie publique.

Sont également concernés les présidents et directeurs généraux

• des offices publics de l’habitat gérant un parc comprenant plus de 2 000 logements ;
• des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique (SEM, SPL, etc.), dont le chiffre d’affaires annuel, au titre du dernier exercice clos avant la date de nomination des intéressés, dépasse 750 000 euros, dans lesquelles les collectivités territoriales ou leurs groupements détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social ou qui sont mentionnées au 1° de l’article L. 1525-1 du code général des collectivités territoriales.

Le non-respect de cette obligation pourra entraîner une peine de prison allant jusqu’à trois ou cinq ans, selon les cas.

Les déclarations d’intérêts seront publiées par la Haute autorité de la transparence de la vie publique, mais dans des conditions qui seront fixées par décret.

L’annonce de cette mesure, largement approuvée par l’opinion selon plusieurs sondages, avait déclenché un tollé chez les élus, particulièrement les parlementaires.
L’UMP y a vu une manoeuvre de « diversion » pour cacher les responsabilités de l’exécutif dans le scandale Cahuzac, le président PS de l’Assemblée nationale, Claude Bartolone a critiqué une opération relevant selon lui du « voyeurisme » et de « la démocratie paparazzi ».

Création d’une Haute autorité de la transparence de la vie publique – Cette Haute autorité, annoncée par François Hollande le 10 avril, « absorbe » la Commission pour la transparence financière de la vie politique.
En revanche, il n’est pas fait mention, à ce stade, d’une éventuelle fusion avec la commission de déontologie de la fonction publique, qui était recommandée par les rapports Sauvé et Jospin.

Cette Haute autorité, « totalement indépendante », sera chargée de contrôler les déclarations de patrimoine et d’intérêts avec de vastes pouvoirs d’investigation (possibilité d’auto-saisine, réquisition des services fiscaux…). Elle rendra des avis sur la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé ou toute activité libérale, avec les fonctions gouvernementales ou avec les fonctions exécutives locales au cours des trois années précédant le début de cette activité.

Elle pourra se saisir elle-même d’une question, ou être saisie par le Premier ministre, et les présidents de l’Assemblée et du Sénat. Les associations de lutte contre la corruption reconnues pourront également la saisir.

Elle sera composée d’un président nommé par décret, de 6 membres (2 conseillers d’Etat, 2 conseillers à la Cour de cassation, et 2 conseillers-maître à la Cour des comptes) et de 6 suppléants issus des mêmes institutions. Il seront élus pour 6 ans, un mandat non renouvelable.

Définition du conflit d’intérêt, fin du pantouflage – Le projet de loi ordinaire donne pour la première fois une définition, en droit français, de la notion du conflit d’intérêt.

Constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à compromettre l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction.

Cette définition est cependant moins complète que celle que proposait le rapport Sauvé, qui prévoyait de définir ce que recouvrait l’intérêt privé, et surtout, l’étendait à l’entourage de la personne concourant à l’exercice d’une mission de service public :

Au sens et pour l’application du précédent alinéa, l’intérêt privé d’une personne concourant à l’exercice d’une mission de service public s’entend d’un avantage pour elle-même, sa famille, ses proches ou des personnes ou organisations avec lesquelles elle entretient ou a entretenu des relations d’affaires ou professionnelles significatives, ou avec lesquelles elle est directement liée par des participations ou des obligations financières ou civiles.

Le texte du gouvernement prévoit les conséquences de l’identification d’un conflit d’intérêt pour la personne concernée :

• déport pour les membres du gouvernement, dont les conditions seront fixées par décret,
• les personnes titulaires de fonctions exécutives locales devront se faire suppléer par leur délégataire auquel elles s’abstiennent d’adresser des instructions ⁽¹⁾,
• les personnes placées sous l’autorité d’un supérieur hiérarchique devront le saisir, à charge pour ce dernier d’apprécier s’il y a lieu de confier le dossier ou la décision à une autre personne.

Dans le cadre de la lutte contre les conflits d’intérêts, les textes présentés rendent incompatible « le mandat de parlementaire avec les fonctions de conseil ou toute responsabilité au sein d’entreprises, dont une part substantielle de l’activité commerciale est entretenue avec l’administration ». Les avocats d’affaires sont visés.

Dans le même esprit, sera désormais interdit le « pantouflage », c’est-à-dire la pratique consistant pour un responsable public – membre du gouvernement et titulaires de fonctions exécutives locales – à se faire embaucher par une entreprise avec laquelle il a été en relation dans l’exercice de sa charge publique.

Les fonctionnaires devenus parlementaires (national ou européen) seront désormais placés en disponibilité pendant la durée de leur mandat.

Protection des lanceurs d’alerte – L’article 17 du projet de loi ordinaire prévoit qu’aucune personne « ne peut être écartée d’une procédure de recrutement ou de l’accès à un stage (…), ni être sanctionnée ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire (…) pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, soit à son employeur, soit aux autorités judiciaires ou administratives de faits relatifs à une situation de conflit d’intérêts ».

Le texte comble ainsi un vide juridique, et instaure un statut protecteur de lanceur d’alerte qui n’existait pas auparavant.

Répression de la fraude fiscale – Deuxième volet, la lutte contre la fraude, après la mise en examen de M. Cahuzac pour « blanchiment de fraude fiscale ». Les peines encourues passent « à 7 ans d’emprisonnement et 2 millions d’euros d’amende ». Une peine d’inéligibilité à vie pourra être prononcée en cas d’infraction portant atteinte à la moralité publique.

En attendant la mise sur pied annoncée par François Hollande d’un parquet financier à compétence nationale, renvoyée à un autre texte qui serait présenté le 7 mai au Conseil des ministres, ce projet de loi sur la délinquance financière crée « une police fiscale » avec « des pouvoirs d’enquête étendus ».

Le fisc pourra désormais déclencher des enquêtes sur la base d’informations « d’origine illicite » – tels des fichiers volés contenant les noms de contribuables français ayant ouvert des comptes en Suisse à la banque HSBC, comme dans l’affaire Falciani, instruite depuis mardi 23 avril par la justice française.