C’est le scénario numéro 2 qui est privilégié : au simple regroupement d’organismes existants, les auteurs du rapport de préfiguration de la future Agence française de la biodiversité , remis le 31 janvier 2013 à la ministre de l’Ecologie, préfèrent la création d’une entité calquée sur le modèle de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe). La nouvelle structure serait donc chargée d’une mission d’appui aux acteurs publics, privés et associatifs et dotée de moyens d’intervention financière. Elle verrait le jour dans la foulée de la loi-cadre sur la biodiversité, annoncée pour la fin 2013, et accomplirait son premier exercice fonctionnel en 2015.
La biodiversité ordinaire de 98 % du territoire – « Plutôt que de s’intéresser aux 2 % du territoire où la biodiversité est déjà protégée, il s’agit d’élargir l’effort aux 98 % restants, résume Jean-Marc Michel, co-auteur du rapport avec le chercheur Bernard Chevassus-au-Louis. L’enjeu porte autant sur la biodiversité remarquable qu’ordinaire », poursuit le directeur général de l’aménagement et du logement du ministère de l’Ecologie
La biodiversité ordinaire inclut notamment la gestion des sites Natura 2000, la mise en place de la trame verte et bleue et la création de nouveaux parcs naturels régionaux (une vingtaine sont en projet).
L’intervention financière de la structure, qui aurait le statut d’établissement public administratif, « se ferait par le biais de programmes et d’appels à projet, non sous forme de guichet », précise Jean-Marc Michel.
Un noyau dur, des partenaires – L’agence fonctionnerait « en cercles concentriques », selon l’expression du haut fonctionnaire. Elle rassemblerait ainsi les métiers d’opérateurs techniques d’organismes existants (dont l’Agence des aires marines protégées) ; collaborerait avec l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema) sur le volet biodiversité de leurs missions (celle de police de la nature restant intégralement du ressort de ces établissements, qui conserveront leur autonomie). Enfin, elle nouerait des partenariats avec des acteurs tel l’Office national des forêts ou encore l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (dotée d’un observatoire de la biodiversité agricole).
« Avec une telle agence, on réalise des gains de moyens et d’efficacité, affirme Jean-Marc Michel. L’absorption de petits opérateurs comme l’Atelier des espaces naturels (groupement d’intérêt public) ou la Fédération des conservatoires botaniques (association) – aujourd’hui fragiles car dépendants de subventions – ira dans ce sens. »
L’agence pourra également adhérer à des groupements d’intérêt public (nationaux ou régionaux) et créer des filiales avec des partenaires.
Le bassin hydrographique pour maillage territorial – Dans les territoires, l’Agence ne pourrait, faute de moyens, être dotée de délégations régionales. Sa représentation pourrait s’exercer à l’échelle des six bassins hydrographiques correspondant au découpage des agences de l’eau. « On bénéficierait ainsi des liens tissés par les agences avec les collectivités ainsi quede leur habitude de monter des projets avec ces acteurs et d’y faire émerger des maîtres d’ouvrage, fait valoir Bernard Chevassus-au-Louis. En outre, les comités de bassin, qui fonctionnent comme des parlements de l’eau, sont rôdés à la définition de plans d’action pluriannuels ». « Y compris avec un volet coercitif, comme l’illustrent les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux », complète Jean-Marc Michel.
Ce schéma pragmatique aurait aussi l’avantage de dépasser la rivalité entre régions et départements qui pourraient se proclamer, chacun à leur niveau, échelle naturelle de l’ancrage territorial de l’agence de la biodiversité.
« Maison commune » – Aux élus – de gauche et de droite – qui s’inquiètent de l’apparente « recentralisation » découlant de la création de cette agence, les auteurs du rapport s’efforcent d’apporter un démenti rassurant. « Notre souhait le plus cher est que l’agence soit conçue, perçue et défendue par l’ensemble des acteurs comme leur maison commune, plaide Bernard Chevassus-au-Louis. Au terme d’’agence nationale’ a d’ailleurs été préféré celui d’’agence française’, mieux identifiable à l’étranger et exprimant bien l’idée de fédération de tous les intervenants du pays. La recentralisation n’est pas du tout l’esprit du projet. Ce serait une catastrophe que l’annonce de la création d’une agence conduise les collectivités à en faire moins », poursuit l’ancien directeur général de l’Institut national de recherche agronomique.
« L’agence sera au service des collectivités, en tant qu’autorités organisatrices de l’occupation de l’espace et en tant que maîtres d’ouvrage de projets concernant la biodiversité : cela ne signifie nullement une forme de tutelle, renchérit Jean-Marc Michel. En matière de compensation des impacts environnementaux, par exemple, la création d’un centre de ressources me semble d’opportunité et même de grande urgence », appuie l’ancien directeur de la Fédération nationale des parcs naturels régionaux.
A suivre … – Les deux « préfigurateurs » ont essuyé les commentaires cassants des députés UMP Yves Albarrello (Seine-et-Marne), convaincu qu’ « il est urgent d’attendre, en ces temps de disette budgétaire », et David Douillet (Yvelines), persuadé que « l’on ne peut se payer le luxe d’un outil de protection de la biodiversité quand la priorité porte sur des outils de création de richesse ».
Partisan du « développement du capital écologique, qui est un pari pour l’avenir », Bernard Chevassus-au-Louis admet qu’ « il y a encore beaucoup à débattre » …
Organisation et moyens
* Dans sa version minimaliste, l’Agence française de la biodiversité regrouperait les structures existantes : l’Agence des aires marines protégées, l’établissement public des Parcs nationaux de France, l’Atelier technique des espaces naturels (GIP Aten). Elle intégrerait également, selon des modalités à préciser, la fonction technique d’appui aux acteurs impliqués dans la gestion d’espaces naturels répartie au sein des Réserves naturelles de France, de la Fédération des conservatoires d’espaces naturels et de celle des parcs naturels régionaux. « Ce scénario conduirait à la création d’un établissement public regroupant initialement environ 200 agents et doté d’un budget d’environ 30 M€, constitué essentiellement de crédits d’Etat. », indique le rapport de préfiguration. « Ce scénario n’apporterait pas de réelle valeur ajoutée par rapport à la situation actuelle », estiment ses auteurs.
* L’agence « d’animation et d’appui aux opérateurs » interviendrait sur les domaines tant continentaux que marins et sur la biodiversité tant remarquable qu’ordinaire. Elle intégrerait une centaine de personnels issus de l’Observatoire national de la biodiversité, créé par la loi Grenelle 1 d’août 2009, du service du patrimoine naturel du Muséum national d’histoire et des effectifs de la Fédération des conservatoires botaniques nationaux financés par le ministère de l’Ecologie.
Sur le volet de biodiversité ordinaire, l’agence se rapprocherait des activités de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema), qui conserveraient leur mission de police de l’environnement (dont la refonte est en réflexion, dans le cadre du projet de modernisation de l’action publique).
« Ce scénario aboutirait à la création d’un établissement d’environ 1000 agents (hors fonctions de police) », relèvent les auteurs du rapport. L’agence mobiliserait un budget d’environ 200 millions d’ici cinq ans. Cette somme s’ajouterait au 1,4 milliard d’euros dépensé annuellement par l’Etat, les collectivités et les acteurs privés.
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