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Patrimoine

Archéologie préventive : concertation tous azimuts en vue d’une réforme de l’organisation

Publié le 20/11/2012 • Par Hélène Girard • dans : France

Organisées par le ministère de la culture, les Rencontres de l’archéologie préventive se tiennent du 21 au 22 novembre 2012 à Paris. Cette manifestation vient compléter le processus de concertation lancé le 5 octobre par Aurélie Filippetti avec l’installation d’une commission d’évaluation, chargée de consulter les parties prenantes du secteur, afin de rédiger un Livre blanc. La révision de la gouvernance de la redevance d’archéologie préventive fait également l’objet de consultations entre le ministère, les opérateurs archéologiques et les associations d’élus. Sur ces différentes démarches, la Gazette a fait le point avec Marc Drouet, sous-directeur de l’archéologie à la direction générale des patrimoines.

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Consultations, discussions, débats, dialogue… la concertation tous azimuts prévaut en ce moment dans le secteur de l’archéologie préventive. Avec un cap, fixé par la ministre de la culture et de la communication : l’élaboration du volet « archéologie » du futur projet de loi sur le patrimoine qu’elle défendra dans la seconde moitié de l’année 2013.

Tout a commencé le 22 juin 2012 – Ce jour-là, en visite à Saint-Rémy-de-Provence (Bouches-du-Rhône), dans le cadre des Journées nationales de l’archéologie, la ministre annonce son intention de revoir l’organisation du secteur : « le droit de l’archéologie préventive a maintenant plus de dix ans : c’est le bon moment pour l’évaluer de façon approfondie, sans tabou ni a priori, avant d’envisager son éventuelle modification. » Elle évoque la nécessité de procéder à « une évaluation scientifique, économique et sociale » du dispositif d’archéologie préventive, mission qui sera confiée à une commission, « dont la composition reflètera notamment la diversité de la communauté archéologique, et, au-delà, des acteurs concernés. » Elle annonce également la tenue des « premières rencontres de l’archéologie préventive » pour les 21 et 22 novembre.

Cinq mois plus tard exactement, Vincent Berjot, directeur général des patrimoines, s’apprête donc à ouvrir les Rencontres de l’archéologie préventive le 21 novembre, à Paris, à la Bibliothèque nationale de France. Manifestation qui se tient dans un contexte marqué par une « attente partagée », observe la direction générale des patrimoines dans sa présentation de la manifestation. Ces rencontres font suite au colloque des 9 et 10 octobre, organisé au musée du quai Branly et consacré au droit du patrimoine archéologique.

De son côté, la commission d’évaluation scientifique, économique et sociale, installée par la ministre le 5 octobre 2012, a commencé à recueillir les points de vue des parties prenantes : archéologues, aménageurs publics et privés, organisations syndicales représentants le personnel des opérateurs de fouilles, associations d’élus, associations professionnelles. Par ailleurs, professionnels, élus et sous-direction de l’archéologie se concertent sur la réforme de la redevance d’archéologie préventive (RAP).

  1. Des « Rencontres autour de l’archéologie préventive », pour clarifier ce qui fait débat
  2. Entretien avec Marc Drouet : « Nous voulons montrer que l’archéologie est une discipline scientifique, pas une discipline d’aménagement »
  3. Réaction de Thomas Vigreux, président de l’Association nationale des archéologues de collectivités territoriales (ANACT) : « Il revient à l’Etat de mettre tous les opérateurs sur un pied d’égalité »
  4. Une commission d’évaluation pour « consolider ce qui présente un intérêt majeur »
  5. La réforme de la redevance d’archéologie préventive sur les rails 

1. Des « Rencontres autour de l’archéologie préventive », pour clarifier ce qui fait débat

L’idée d’organiser une rencontre institutionnelle entre les acteurs de l’archéologie préventive revient à Yves Dauge, ex-sénateur (PS) d’Indre-et-Loire, et Pierre Bordier, sénateur (UMP) de l’Yonne, tous deux auteurs, en juillet 2011, d’un rapport sur la gouvernance du secteur « au service de la recherche ».

Une idée reprise à son compte par Aurélie Filippetti lors de son arrivée Rue de Valois.

A la BnF, les 21 et 22 novembre, la valorisation scientifique des travaux archéologiques sera mise en avant, mais pas seulement. Parole sera également donnée à l’ensemble des acteurs, qui ont sur certains points des avis très différents : scientifiques (archéologues), aménageurs, élus locaux, représentants de l’Etat. La direction générale des patrimoines en attend « un vrai débat ».

Plusieurs archéologues territoriaux y feront des interventions (Nuria Nin, de la ville d’Aix-en-Provence, Marc Bouiron, de la ville de Nice…), ainsi que des conservateurs de musées d’archéologie (Evelyne Ugaglia, musée archéologique Saint-Raymond, de Toulouse, Michel Guérard, musée d’histoire de Marseille…). De quoi rassurer sans doute l’Association nationale des archéologues des collectivités territoriales (ANACT), soucieuse de voir les services territoriaux traités sur un pied d’égalité avec les autres acteurs (lire réaction de Thomas Vigreux).

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2. Entretien avec Marc Drouet : « Nous voulons montrer que l’archéologie est une discipline scientifique, pas une discipline d’aménagement »

Pourquoi le ministère de la culture et de la communication organise-t-il ce colloque ?

Nous sommes face à un paradoxe. Nous constatons, d’un côté, un réel engouement du public pour l’archéologie, et, d’un autre côté, une méconnaissance du dispositif d’archéologie préventive : son fonctionnement, ses différents acteurs et leurs rôles, etc. Nous souhaitons donc éclairer les différentes parties prenantes de l’archéologie sur ces questions. Nous avons invité l’ensemble des partenaires aux rencontres – scientifiques, aménageurs, élus locaux – y compris pour participer aux tables rondes. Nous aurons donc un vrai débat avec des points de vue très différents.

Pourquoi maintenant ?

La ministre a annoncé pour 2013 un projet de loi sur le patrimoine, dont un volet sera consacré à l’archéologie préventive. Débattre en amont, expliquer pourquoi certaines dispositions doivent évoluer, d’autres pas, nous semble un bon moyen de préparer ce futur texte et sa discussion au Parlement.

Quels aspects de l’archéologie préventive espérez-vous clarifier lors de ces échanges ?

Ces rencontres seront l’occasion de présenter des données chiffrées que, pour la première fois, nous avons réussi à collecter auprès des différents acteurs du secteur. Ces données mesurent la réalité – scientifique, économique et sociale – de cette activité. Elles permettent, également, de relativiser les choses : si l’on rapporte le nombre d’aménagements au nombre de diagnostics et de prescriptions de fouilles, on voit bien qu’on est loin de l’idée reçue selon laquelle les opérations sont systématiques.
Fort heureusement, elles sont limitées à ce qui est nécessaire pour la recherche. Ne perdons pas de vue que l’archéologie n’est pas une discipline d’aménagement, même si, évidemment, à un moment, les deux activités se rencontrent. Il ne s’agit pas de purger un terrain, comme on dépollue un site après une activité industrielle pour le rendre constructible. L’archéologie est une discipline scientifique. Lors d’une fouille, les archéologues se posent des questions essentielles par rapport à la documentation enfouie dans le sol : que veut-on en faire, est-il nécessaire de l’étudier, est-il préférable de la conserver in situ, et, si il y a un intérêt à l’étudier, quel est le projet – le besoin – scientifique.

Y a-t-il d’autres idées reçues ?

Oui, par exemple, on associe souvent opération archéologique et découverte spectaculaire. Légitimement, un aménageur confronté à une fouille regarde le coût de cette opération. Et, spontanément, il attend en retour un effet immédiat, qu’il qualifie de « spectaculaire » : « la » grande découverte.
Nous voulons montrer que le côté spectaculaire de l’archéologie est d’ordre scientifique. C’est le travail réalisé sur quatre ou cinq ans, à partir des informations issues de plusieurs opérations de terrains et mises en commun dans un contexte interdisciplinaire. Quand une équipe scientifique rend ses travaux, là, on aboutit à quelque chose de spectaculaire, sur le plan scientifique.
C’est ainsi qu’aujourd’hui, si vous allez à Bribracte, on est capable de vous raconter dans le détail l’histoire du site de la civilisation celtique. Mais Bribracte n’est pas le résultat d’une opération, mais de dix années d’opérations de terrain, confrontées, croisées, étudiées. C’est là que se situe le spectaculaire. Certes, il peut arriver qu’une opération débouche sur une découverte spectaculaire, comme à Changis-sur-Marne [ndlr, où une équipe de l’Institut national de recherches archéologiques a mis au jour un squelette de mammouth, début novembre]

Mais on voit bien que cette découverte ne constitue que le début d’une histoire, qui ne livrera tout son sens que lorsqu’elle aura été croisée avec d’autres opérations dans le monde entier, avec des connaissances obtenues par des chercheurs dans d’autres disciplines etc.

Comment voyez-vous l’état des relations entre archéologues et aménageurs ?

Elles se sont sensiblement améliorées depuis une dizaine d’années. Parce qu’archéologues et aménageurs ont fait des pas les uns vers les autres. L’important est de se parler encore plus pour évacuer les idées reçues qui peuvent persister. Aujourd’hui, il y a une question qui doit être posée : c’est le rythme de consommation de la documentation archéologique. L’archéologie préventive ne doit pas être victime de son succès.
Lors d’une opération d’aménagement, il faut certes avoir les yeux rivés sur les délais, c’est fondamental. Mais si l’archéologie préventive devient de plus en plus performante sur le plan des délais, y gagnera-t-elle sur le plan scientifique ? C’est une vraie question. Il y a un équilibre à trouver, pour tenir compte du temps de la recherche. Si l’archéologie préventive parvient à offrir un service de qualité, dans les meilleurs délais et au moindre coût, on ne se posera plus la question de la conservation. Or c’est un sujet essentiel, qui rejoint d’autres problématiques : la lutte contre l’artificialisation des sols, la conservation des terres agricoles, qui sont soumises à la pression immobilière.
D’une certaine manière, l’archéologue participe à la politique de ville dense, en encourageant la préservation des terrains. Tout cela ce sont des problématiques de développement durable, qui rejoignent totalement celles des archéologues : la conservation d’une documentation scientifique un peu particulière, parce qu’elle est dans le sous-sol, et qu’elle disparaît lorsqu’on l’étudie.

La commission d’évaluation scientifique, économique et sociale a commencé ses travaux. Quels sujets doit-elle précisément aborder ?

Lors de son installation, le 5 octobre, la ministre a insisté sur le fait que cette évaluation devait se faire sans aucun a priori, à partir du seul constat de certaines critiques.

Lesquelles ?

Les archéologues sont préoccupés par le rythme de consommation des vestiges du sous-sol [ndlr : le rythme des prescriptions de fouilles]. Les aménageurs le sont par les coûts et les délais des opérations. Quant à l’Etat, il souhaite que l’on parvienne à un équilibre entre aménagement du territoire, recherche archéologique et financement de cette politique.

Les archéologues des collectivités territoriales demandent que soit reconnu, dans la loi, leur travail de recherche et de valorisation des connaissances issues des opérations de terrain. Cette question sera-t-elle abordée ?

Les services territoriaux et leurs archéologues sont des partenaires essentiels et de grande qualité. Je suis toujours frappé par la qualité des moyens mis en place par les collectivités qui décident – de façon complètement facultative – de prendre la compétence archéologique. Elles l’exercent alors remarquablement, avec des scientifiques de grande qualité, qui doivent pouvoir travailler dans les UMR [ndlr Unités mixtes de recherche] et publier dans les meilleures conditions. Ils doivent pouvoir contribuer de la même manière que les autres à la recherche. Cette demande de l’ANACT a été présentée à la commission.

Où en est la réflexion sur la gouvernance de la redevance d’archéologie préventive ?

Nous consultons les archéologues, les aménageurs, et les collectivités, et nous sommes en train d’expertiser différentes solutions, pour utiliser les ressources de façon la plus efficace, pour la recherche et pour limiter les délais de fouilles. Différents barèmes selon le type de diagnostics pourraient être envisagés, avec un versement effectué une fois le terrain rendu à l’aménageur. Cela constituerait une incitation à réduire les délais.
Il ne s’agit que d’une hypothèse de travail. Tout dépendra bien entendu des conclusions que rendra la commission à ce sujet. Et nous devrons nous assurer qu’un tel mécanisme répondrait aux attentes de l’ensemble des parties, et, de plus, qu’il serait conforme à l’enveloppe de 122 millions d’euros qui a été retenue.

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3. Réaction de Thomas Vigreux, président de l’ANACT : « Il revient à l’Etat de mettre tous les opérateurs sur un pied d’égalité »

Nous nous félicitons qu’un colloque fasse connaître notre discipline et nos méthodes de travail. Cela permettra de parler d’archéologie autrement que comme un problème auquel sont confrontés les aménageurs. Nous insistons sur le fait que ce colloque devra promouvoir l’ensemble des acteurs : INRAP, universités, CNRS, opérateurs privés, et, bien entendu, services territoriaux.
Ces derniers sont des acteurs de proximité essentiels, depuis les premières lois de décentralisation. Ils ne se contentent pas de purger des terrains. Comme les autres opérateurs, ils produisent de la connaissance, qu’ils transmettent à tous les publics d’un territoire : élus, scientifiques, population locale. L’ANACT plaide pour que soit reconnues, dans la loi, les missions de recherche et de valorisation des archéologues de collectivités.
D’ailleurs, c’est une simple question de cohérence. Car si nous n’exercions pas ces missions, les agréments détenus par nos collectivités seraient, de fait, en danger. Une opération d’archéologie n’existe pas vraiment tant qu’elle n’a pas fait l’objet d’une publication.
Reconnaître la réalité de nos missions constituerait, aussi, un garde-fou contre d’éventuelles dérives. Imaginons qu’un jour un élu local décide que le service archéologique de sa collectivité se contentera dorénavant de purger des terrains : une inscription de nos missions scientifiques dans la loi permettrait de le dissuader.
Nous pensons que l’Etat est garant de la politique de recherche, qu’il lui revient de mettre tous les opérateurs sur un pied d’égalité.

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4. Une commission d’évaluation pour « consolider ce qui présente un intérêt majeur »

Depuis son installation, le 5 octobre, la commission, procède à des auditions et examine les contributions qui lui sont envoyées. Censée refléter la diversité de la communauté archéologique, elle est présidée par Dominique Garcia, vice-président du Conseil national de la recherche archéologique (CNRA),

et comprend :

  • des conservateurs régionaux de l’archéologie
  • des inspecteurs généraux (patrimoines, affaires culturelles, administration du développement durable, finances…)
  • des représentants de l’Institut national de recherches archéologiques (INRAP)
  • des universitaires
  • des prestataires privés
  • trois territoriaux :
    • Luc Bernard, directeur du service d’archéologie préventive de la communauté d’agglomération du Douaisis (Nord)
    • Jean-Luc Marcy, directeur du Centre départemental d’archéologie du Pas-de-Calais
    • Anne Pariente, directrice du Service archéologique de la ville de Lyon (Rhône)

Comme le note l’universitaire et ancien président de l’INRAP, Jean-Paul Demoule, sur son blog (qui relaie un appel lancé en juin 2012 par une cinquantaine de chercheurs en faveur d’une réforme de l’archéologie préventive), cette instance ne compte ni représentants des aménageurs publics et privés, ni parlementaires et élus locaux.

Aurélie Filippetti a assigné à cette commission la mission de « définir le consensus à partir duquel vous proposerez à la collectivité nationale, d’une part, un projet conceptualisé pour l’archéologie préventive, et, d’autre part, une déclinaison juridique et réglementaire de nature à en permettre la mise en œuvre harmonieuse. »
Ses conclusions seront consignées dans un livre blanc annoncé pour mars 2013. Ce document alimentera le volet « archéologie » du projet de loi sur le patrimoine que la ministre compte « soumettre à la concertation interministérielle » en 2013.
Entre autres, elle devra se prononcer sur des sujets fondamentaux pour la discipline comme la place et le rôle de chacun des acteurs, l’organisation de la prescription archéologique, le « rythme admissible » de consommation des ressources documentaires enfouies dans le sous-sol (les scientifiques parlent d’ « archives du sol »), en harmonie avec la capacité des chercheurs à exploiter scientifiquement les informations issues des diagnostics et des fouilles, la formation initiale et continue des professionnels, le statut des vestiges, la place de l’archéologie dans la gestion durable des sols etc. « Il ne s’agit pas de faire table rase du passé, mais de consolider ce qui présente un intérêt majeur », a souligné Aurélie Filippetti lors de son installation.

L’ANACT a adressé à la commission une motion sur le rôle des services territoriaux et a été auditionnée le 12 novembre. Elle a, entre autres, demandé la reconnaissance du travail scientifique des archéologues municipaux et départementaux (lire la réaction de Thomas Vigreux). La France compte une centaine de services de collectivités, dont 70 détiennent l’agrément délivré par l’Etat les autorisant à fouiller et emploient environ un millier d’agents.
L’ANACT a reçu un renfort de poids avec l’engagement de l’Assemblée des départements de France (ADF), également auditionnée le 12 novembre. Outre la reconnaissance des missions de valorisation et de recherche exercées par les services territoriaux, l’ADF plaide pour « un financement équitable des missions de service public entre l’Etat et collectivités, via une réforme de la redevance d’archéologie préventive et des barèmes selon la nature des territoires. »

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5. La réforme de la redevance d’archéologie préventive sur les rails

Le projet de réforme de la redevance d’archéologie préventive (RAP) remonte à 2010, avec un rapport de l’Inspection générale des finances, qui a conclu à l’insuffisance des recettes pour financer ce secteur et notamment les activités de l’Institut national de recherches archéologiques (INRAP), l’opérateur public qui intervient sur l’ensemble du territoire national. Les besoins de financement ont été chiffrés à 122 millions d’euros.

A la faveur de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, la redevance d’archéologie préventive a été adossée à la nouvelle taxe d’aménagement, instaurée par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Ce pour son volet dit «part équipement » (voir ci-dessous).
Le ministère, les opérateurs et les élus doivent encore se mettre d’accord sur les barèmes de calcul de la redevance. Une concertation est en cours à ce sujet.

D’ici là, le ministère, les opérateurs et les élus devront s’être mis d’accord sur les barèmes de calcul de la redevance. Une concertation est en cours à ce sujet.
De son côté, la commission d’évaluation du dispositif d’archéologie préventive devra se prononcer sur le mode de gouvernance de la redevance. Différentes hypothèses de travail sont en cours d’étude à la sous-direction de l’archéologie, notamment une formule comparable à un paiement à l’acte, qui présenterait l’avantage d’inciter les opérateurs de fouilles à faire preuve de diligence pour rendre les terrains aux aménageurs dans les meilleurs délais.

Une recette issue de deux filières

Le rendement de la RAP se compose de deux parties :

  1. l’une, dite « part équipement », parce qu’elle est liquidée par les services du ministère de l’équipement, repose sur les autorisations au titre du droit des sols (permis de construire, d’aménager, déclaration de travaux etc.).
  2. l’autre, dite « part culture », parce qu’elle est liquidée par les directions régionales des affaires culturelles, repose sur les projets susceptibles de porter atteinte au sous-sol sans être soumis aux autorisations d’urbanisme, mais soumis à une étude d’impact. Il s’agit notamment des grands linéaires.

En 2011, la RAP a généré un produit global de 88 millions d’euros, dont 37 millions d’euros pour la part « culture ».

Les logements individuels mis à contribution

Faut-il taxer les particuliers faisant construire un logement individuel ? La question a surgi une première fois lors de l’examen du projet de loi de finances rectificatif par le Parlement en décembre 2011, la majorité d’alors souhaitant exonérer ce public. Ce qui a réduit, de fait, le rendement de la nouvelle RAP adossée à la taxe d’aménagement à 105 millions d’euros, au lieu des 122 millions nécessaires.
Dès son arrivée rue de Valois, Aurélie Filippetti a pris position pour une taxation des chantiers de logements individuels, qui a été intégrée au projet de loi de finances 2013. Avec un argument financier : rendre accessible un rendement de 122 millions d’euros, et deux arguments politiques : l’équité fiscale et la cohérence avec l’objectif de réduire la consommation de foncier, conformément aux engagements du Grenelle de l’environnement.
Tous les parlementaires ne sont pas pour autant convaincus. « Rien ne justifie objectivement ce prélèvement : les surfaces aménagées sont trop réduites pour que le patrimoine enfoui encoure un risque, sinon de manière marginale, a objecté le député (UMP) de Paris, Jean-François Lamour en séance le 5 novembre. L’exonération n’a d’ailleurs jamais nui au respect des impératifs scientifiques. En outre, vous choisissez la facilité en pilotant l’archéologie préventive par la seule recette, sans tenter de maîtriser la dépense. » Les députés ont rejeté les amendements déposés en faveur d’une exonération lors de l’examen de la première partie du budget.

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Commentaires

Archéologie préventive : concertation tous azimuts en vue d’une réforme de l’organisation

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eliottness

21/11/2012 10h22

un mot sur la conclusion:
comme toujours, on recherche des recettes par des taxes, mais on se refuse à regarder la colonne dépenses !

par quels incapables sommes-nous gouvernés ?

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