Conclure la décentralisation par référendum

Il faut savoir finir une réforme et le chantier de la décentralisation vient de dépasser ses trente ans. Après l’acte I de Deferre, l’acte II de Raffarin, de multiples textes les complétant, dont les lois Chevènement sur l’intercommunalité ou Voynet sur les pays, la décentralisation est devenu un souk dans lequel plus personne ne s’y retrouve.
Un souk car tout s’y trouve et se marchande dans un joyeux désordre pas vraiment adapté à un objectif d’efficacité de l’action publique territoriale.

La réforme territoriale du 16 décembre 2010 avait tenté d’y mette un peu d’ordre, mais le chantier est remis en route par le nouveau gouvernement qui entend substituer à la réforme territoriale un troisième acte de la décentralisation. L’acte III de la décentralisation doit à la fois remettre de l’ordre dans le bazar, hiérarchiser les différents niveaux et impliquer le citoyen, le grand oublié des deux premiers actes.

Remettre de l’ ordre dans le souk

Remettre de l’ordre dans le souk c’est reprendre les bonnes pistes de la réforme territoriale du 16 décembre 2010. Ne nous leurrons pas, l’Acte III n’aura rien à voir avec les précédents car il devra être conduit sans moyens financiers voire en réduction budgétaire. La rigueur s’appliquera aussi et peut être même plus encore aux collectivités locales qui ont plus de marges de manœuvres que l’Etat comme l’a déjà fait valoir la Cour des comptes.

Le fil rouge de l’Acte III sera la rationalisation indispensable de l’action des collectivités territoriales dans un but d’économie des transferts de l’Etat et de réduction des déficits publics.

La clarification des compétences : une exigence démocratique

La clarification des compétences est devenue une exigence démocratique pour qu’élus et citoyens s’y retrouvent dans le « qui fait quoi » entre les différentes collectivités territoriales. La logique de la loi du 16 décembre 2010 était triple :

1. Clarifier les compétences en spécialisant chaque collectivité locale et en rapprochant politiquement conseil régional et conseil général avec un conseiller territorial unique qui, à terme, devait conduire à fusionner les deux collectivités.
2. Finir la couverture du territoire par des intercommunalités mise en cohérence dans des schémas départementaux.
3. Promouvoir la thématique de la compétitivité territoriale dans la philosophie libérale européenne, par le soutien à la création de grands pôles métropolitains. C’est la reprise de la philosophie du lobby urbain, très puissant, au détriment de la tradition Française de traitement équitable des territoires par une politique d’aménagement du territoire et de développement rural.

A l’exception de la question politique du conseiller territorial (et en particulier de son mode d’élection) il est probable que dans le contexte financier actuel de réduction des déficits publics seuls les habillages changeront.

Spécialiser les collectivités territoriales est de bon sens ; finaliser l’intercommunalité fait consensus et le lobby de la compétitivité territoriale urbaine et des grandes agglomérations est aujourd’hui bien plus puissant que les militants d’un aménagement du territoire équilibré qui profite aussi aux zones non denses et spacieuses.

Mais au-delà de la simple clarification, il faudra aller jusqu’à la hiérarchisation. C’est sur ce terrain que l’acte III pourrait effectivement impulser une nouvelle avancée de la décentralisation.
L’article 72 de la constitution indique « qu’aucune tutelle ne peut être exercée par une collectivité locale sur une autre collectivité locale ».
C’est la tradition Française encore renforcée par l’acte II de Jean Pierre Raffarin. C’est aussi une autre exception française, les autre Etats européens définissant et hiérarchisant les compétences. Après avoir rangé les étagères du Souk à l’horizontal il faut les équilibrer en vertical.

La région a été la grande perdante de la réforme territoriale et des finances locales puisqu’on lui a retiré toute fiscalité propre significative. Pourtant elle devrait être érigée comme collectivité territoriale dominante, interlocutrice chef de file de l’Etat et de l’Europe.
C’est au niveau régional que se trouvent les enjeux majeurs de prospective territoriale, de planification, de recherche, de compétitivité des territoires, de mobilité durable, de diagnostic des mutations économiques et des adaptations de formation qui doivent y être liées.
C’est pourquoi il faudra que l’acte III leur réaffecte des moyens et une fiscalité propre à hauteur des missions stratégiques pour le redressement Français dont elles devraient avoir la charge.

En France seul l’Etat a le pouvoir normatif même sur les compétences qu’il n’exerce plus. C’est en particulier le cas dans le domaine de l’aménagement du territoire, sur lequel l’Etat n’a ni moyen, ni idée, sauf le totem libéral de la compétitivité des territoires.
Il n’y a plus de schéma national d’aménagement du territoire, les outils d’aménagement et de protection sont principalement financés par les collectivités territoriales et les régions sont chargées d’élaborer les documents de prospective, et tous les schémas régionaux de développement durable.
Mais paradoxalement, les régions n’ont aucun pouvoir pour demander aux collectivités territoriales des échelles inférieures de respecter les schémas qu’elles élaborent.

L’Acte III devra donner aux régions une partie de pouvoir réglementaire, à la fois pour pouvoir rendre opposable ses documents de prospective et de développement durable régionaux, mais également par expérimentation. Et, au vu de l’exemple Alsacien, leur permettre d’adapter par le règlement la législation nationale aux spécificités territoriales. La région a vocation à être, dans un mode de gouvernance décentralisée, l’ordonnatrice des territoires.

Les conseils généraux ont pour leur part une réalité historique et de proximité territoriale mais (sauf quelques exceptions) ils sont aussi des fiefs de clientélisme, la caricature du machisme politique rural, avec une pratique d’action publique plus proche de la troisième république que d’acteurs publics confrontés à l’ouverture européenne et à la mondialisation. À défaut de les supprimer il faudra les spécialiser.

Quant aux communes, et contrairement aux approches technocratiques qui voudraient les fusionner, même 36000, elles sont d’abord des lieux de démocratie locale avec 30 000 maires en zone non dense qui jouent les pompiers quasi bénévoles de vie sociale et de la sécurité civile.
Leur action et la force de leur engagement sont les garanties du maintien de la spécificité et de la beauté de nos villages et de nos territoires.

Pour mettre un terme et stabiliser enfin la décentralisation, le gouvernement ne pourra faire l’économie d’une loi cadre sur la répartition des compétences. Il en a le prétexte financier de la réduction des déficits et les moyens de pression avec une indispensable nouvelle loi fiscale au bénéfice des régions. Mais il devra combattre ses propres élus et les grandes associations qui les regroupent, chauffés à blanc par des corporatismes puissants.

Impliquer les citoyens

La décentralisation, c’est « le truc » des élus. Plus ennuyeux, c’est devenu une carrière pour les élus et leurs collaborateurs politiques, constituant d’une certaine manière une sous-administration parallèle dans laquelle se casent, dans les cabinets et les organismes territoriaux parapublics, les militants qui ont échoué aux concours administratifs.

Le citoyen en est exclu, râlant seulement sur les primes de leurs élus pour des adjoints dilettantes ou des vices-présidents d’intercommunalités qui cumulent des jetons de présence peu en rapport avec leurs prestations ⁽¹⁾.
Avant la décentralisation, les élus étaient des amateurs de talent souvent issus de la résistance. Aujourd’hui, ce sont des semis professionnels, laissant de moins en moins de marge aux vrais professionnels de la fonction publique territoriale pour fonctionner en système clanique. L’absence de vraie alternance dans de nombreuses collectivités territoriales, depuis une vingtaine d’années, n’arrange rien.

Les actes I et II de la décentralisation avaient prévu un volet de participation citoyenne qui n’a jamais été mis en œuvre. Par contre, les quelques avancées introduites par la loi Voynet sur les pays ont été remises en cause. Les pays ont été rayés de la carte alors qu’ils étaient certainement la novation la plus porteuse pour un renouveau de la vie politique locale avec leurs conseil de développement issus de la société civile.

Afin de dynamiser les échelons de proximité et réintroduire le citoyen dans la vie locale, l’acte III devrait mixer l’efficacité de l’intercommunalité à la philosophie des pays.
S’appuyer sur l’efficacité de l’intercommunalité, c’est poursuivre et perfectionner les schémas départementaux de coopération intercommunale issus de la réforme territoriale du 16 décembre 2010, et intelligemment assouplis avec l’accord du ministre Philippe Richert par la loi Sueur-Pellissard du 29 févier 2012.

Intégrer la philosophie des pays créés par la loi Voynet, c’est reprendre les conceptions citoyennes de cette loi, certes un brin bricolée juridiquement, mais qui est susceptible de donner un nouveau souffle à la vie territoriale en n’en laissant pas le monopole aux seuls élus.

La loi proposait la constitution, aux cotés des assemblées élues, de conseils de développement représentant la société civile et porteurs d’idées nouvelles susceptibles de dynamiser les territoires. La loi Voynet n’a pas su ancrer ces pratiques dans la vie territoriale et ces acquis de pratiques citoyennes ont été remis en cause par la réforme territoriale de décembre 2010.
Il conviendrait de les relancer en imposant, à coté de chaque structure intercommunale, ce type de conseil citoyen et célébrer ainsi le mariage paradoxal de Chevènement et de Voynet manqué en 1999.

Mais pour bien conclure la décentralisation, du moins cette période historique de réforme institutionnelle commencée par le général De Gaulle dans son discours de Lyon du 24 mars 1968, il ne faut pas laisser la dernière plume aux seuls élus, de gauche comme de droite.

La décentralisation est une réforme trop importante pour en laisser le dernier mot aux élus

Car de gauche, comme de droite ils sont à peu près tous d’accord pour que l’on ne touche pas trop à leurs privilèges, à leurs indemnités, voire à leurs passes droits. Et pour y mettre le holà, commission Jospin ou pas, il faut casser les pratiques scandaleuses de cumuls des mandats. Il faut casser ces pratiques entre mandat national et mandat exécutif local, mais également en limitant le nombre de mandats dans le temps.

Comment peut-on encore comprendre que le mandat du président de la République ne soit renouvelable qu’une fois et que la plupart des élus territoriaux puisse s’accrocher à une ville ou à un territoire 5, 6 ou 7 mandats, étouffant tout renouvellement. Pour que la vie territoriale respire, il y faut que des jeunes, des femmes, des colorés et d’autres encore plus différents. Halte aux fiefs inamovibles qui se transmettent de génération en génération.

Certes, il faut deux mandats pour mener un politique de développement territorial, mais au bout de trois mandats, soit dix-huit années, l’élu pourrait quand même passer la main. Combien de bons maires ou présidents d’exécutifs locaux a-t-on vu, au fil de leurs mandats, muter progressivement en grossiers matamores territoriaux ?
Mais il est fort peu probable que le petit monde des élus assis sur ses privilèges accepte une telle révolution. Il trouvera tous les prétextes pour conserver le statut quo. Alors ?

La décentralisation a commencé par un référendum perdu par le général de Gaulle en 1969, perdu parce que tous les conservatismes de droite et de gauche s’étaient réunis contre une réforme qui créait les régions et une seconde assemblée associant les forces économiques. Il a fallu 45 ans pour en arriver aux mêmes interrogations.

Pour conclure cette période historique et stabiliser enfin nos institutions territoriales, ne serait il pas temps de réintroduire le peuple en le faisant se prononcer par référendum sur la conclusion de ce chantier d’un demi-siècle qui a mobilisé, avec ses divisions mais aussi ses consensus, des centaines de milliers d’acteurs politiques et de militants citoyens ? Boucler la boucle en réconciliant aussi le peuple avec ses élus.