Fermer

Déjà inscrit(e) ?

Mot de passe oublié ?

Identifiant et/ou mot de passe non valides

Nous n’avons pas reconnu votre email, veuillez indiquer un email valide, utilisé lors de la création de votre compte.

Un message avec vos codes d'accès vous a été envoyé par mail.

Pas encore inscrit(e) ?

Inscrivez-vous pour accéder aux services de LaGazette.fr et à la gestion de vos Newsletters et Alertes.

M'inscrire gratuitement

Menu

Déjà inscrit(e) ?

Mot de passe oublié ?

Identifiant et/ou mot de passe non valides

Nous n’avons pas reconnu votre email, veuillez indiquer un email valide, utilisé lors de la création de votre compte.

Un message avec vos codes d'accès vous a été envoyé par mail.

Pas encore inscrit(e) ?

Inscrivez-vous pour accéder aux services de LaGazette.fr et à la gestion de vos Newsletters et Alertes.

M'inscrire gratuitement

Décentralisation

Normes : «L’adaptabilité locale permettrait d’achever la décentralisation»

Publié le 07/11/2012 • Par Jean-Marc Joannès • dans : A la une, Actu juridique, France

Alors que le débat sur les normes reste souvent limité à des récriminations sur leurs lourdeurs et leurs coûts pour les collectivités locales, Géraldine Chavrier, professeur agrégée de droit public à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne explique, dans une interview à la Gazette, dans quelles conditions juridiques elles pourraient être adaptées par les collectivités, aux réalités des territoires.

Ma Gazette

Sélectionnez vos thèmes et créez votre newsletter personnalisée

Géraldine Chavrier, professeur agrégée de droit public à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Doyen du département droit public, Codirectrice du GIS-GRALE-CNRS (Groupement de recherches sur l’administration locale en Europe) - Avocate Cabinet Fidal.

Que vous inspire le débat sur l’adaptabilité des normes ?

Il est temps d’apporter une réponse à cette question récurrente : dès le début de l’acte I de la décentralisation, on a constaté que le pouvoir normatif étatique rentrait trop dans le détail des textes, sans laisser aucune marge d’adaptation aux destinataires des normes. Mais comme nous sommes dans un Etat de droit écrit avec la conviction profonde que la maitrise étatique des normes est une condition nécessaire à l’unité et à l’égalité de la République, la France n’a pas su passer à l’étape suivante, celle de l’adaptabilité des normes aux territoires par les collectivités.

Est-ce le bon moment ?

Depuis 30 ans et les lois de décentralisation, on a essayé beaucoup de choses pour améliorer la gestion publique. La seule chose qu’on n’a pas vraiment tenté en France, c’est d’adopter un dispositif qui contraigne l’Etat à moins entrer dans le détail des normes et qui donne plus de pouvoir de décision aux collectivités. Il s’agit de passer d’une liberté de gestion à une liberté de décision, dans des limites déterminées.

Les termes du débat vous semblent-ils bien posés ?

Le débat continue à témoigner d’une peur atavique et viscérale – bien que compréhensible – de porter atteinte à l’égalité et à l’unité de l’Etat.
Pourtant, il ne s’agit pas de confier un pouvoir législatif aux collectivités, ni de permettre la définition de règles essentielles, mais simplement de leur confier un pouvoir de troisième niveau pour avoir des normes plus pertinentes au regard de leur contexte. L’unité de l’Etat est sauf.
Quant à l’égalité, elle peut au contraire être rétablie grâce à la prise en compte du contexte local, car les textes cesseront de traiter de façon identique des situations différentes.

Quelle est l’origine du débat ?

L’asphyxie des collectivités et d’autres acteurs par des textes trop nombreux et trop détaillés. Cela a un coût pour les destinataires des normes et pour l’efficacité de l’action publique, lequel n’est plus supportable aujourd’hui.
En réalité, il y a un « fait originel » : la Constitution de 1958 a limité le domaine de la loi et a confié toutes les autres questions au premier ministre. Cela a créé les conditions d’une mainmise étatique sur les normes réglementaires, y compris celles applicables aux compétences transférées aux collectivités. Les efforts ultérieurs se sont heurtés à cette culture.
Le moratoire réglementaire sur les normes (1) adopté par l’Etat sonne comme un constat d’échec. Il pose certes un principe, mais prévoit aussi des exceptions peu compréhensibles pour certaines. L’Etat ne sait pas s’autolimiter.
En tout état de cause, il ne faut pas attendre moins de normes de la réforme envisagée, puisqu’elle confiera aux collectivités la mission d’en adopter. Mais ces normes seront choisies et mieux calibrées.
En revanche, seules les collectivités peuvent disposer de ce pouvoir d’adaptation, et pas les entreprises ou d’autres personnes privées qui se plaignent également de l’inflation normative.

C’est donc un débat en prise directe avec la réforme de la décentralisation ?

Sans aucun doute : on ne cesse d’affirmer que l’avantage de la décentralisation est que l’on n’administre bien que de près, alors qu’aucune marge de manœuvre n’est laissée aux collectivités pour adapter l’exercice de leurs compétences à leur territoire ! Le principe constitutionnel de subsidiarité proclame que les collectivités ont vocation à prendre les décisions concernant les compétences qu’elles peuvent le mieux exercer : le lien avec la République décentralisée est évident.

Pour autant, l’adaptabilité locale de la norme doit répondre au respect des grands principes du droit français : dès qu’une norme touche à l’exercice d’une liberté publique ou à un intérêt général prééminent, il est impératif qu’elle reste étatique. C’est le cas de la loi Handicap. Beaucoup de collectivités souhaiteraient qu’elle soit adaptée aux circonstances locales. Il existe en effet des difficultés, mais juridiquement, l’accessibilité est un droit et une liberté adossés à la Constitution, dont le Préambule précise que la Nation assure aux individus les conditions de leur développement. Par conséquent, les règles mettant en œuvre les conditions essentielles d’accessibilité pour les handicapés (et le juge en a une conception très large) ne peuvent être différentes sur le territoire : le législateur et le Premier ministre sont seuls compétents.

Quelle serait l’autorité chargée de l’adaptation de la norme ? Qui en serait garant ?

Il y aurait des autorités en amont et en aval. Le législateur poserait en premier lieu des limites en fixant lui-même les dispositions insusceptibles d’adaptabilité et en renvoyant explicitement au Premier ministre pour les mesures réglementaires les concernant. Pour les autres, l’adoption de dispositions d’application des lois pourrait être explicitement renvoyée aux collectivités.
Ensuite, le préfet serait le garant de l’unité de l’Etat et de la bonne application des lois, car son contrôle de légalité est légitime y compris dans un Etat très décentralisé. Le juge administratif aurait également vocation à sanctionner les excès.

L’adaptabilité locale des normes est donc un mécanisme constitutionnellement plausible ?

Il n’y a rien de plus difficile que d’anticiper les décisions du Conseil constitutionnel ! Néanmoins, il me semble que cela reste possible sans révision constitutionnelle. Selon la décision du Conseil constitutionnel relative à la Corse de 2002 (2), le législateur peut renvoyer aux collectivités territoriales le soin de définir, pour l’exercice de leurs compétences, certaines modalités d’application des lois.
Mais, de sources très autorisées, le vice-président du Conseil d’Etat considère que cette décision était très spécifique à la Corse. Le président du Conseil constitutionnel penserait la même chose…
Cela étant, la motivation de cette décision repose bien sur la combinaison des articles 21 (compétence réglementaire du premier ministre) et 72 (libre administration des collectivités territoriales) de la Constitution, dispositions d’application nationale. Selon moi, une révision constitutionnelle n’est donc pas nécessaire, mais…

Une révision constitutionnelle serait donc un moyen plus efficace d’instaurer l’adaptabilité locale des normes ?

Ce serait plus sûr, mais une révision constitutionnelle resterait difficile à engager. La majorité des 3/5e serait compliquée à obtenir sur des questions liées à la décentralisation. Elle fait toujours resurgir des craintes profondes liées justement à l’unité de l’Etat et l’égalité des citoyens. Il existe une vraie crainte que l’existence de normes locales ne mette à mal ces principes.
Par ailleurs, j’ai l’impression que la réforme à venir repose sur un compromis : pour une fois, les parlementaires départementalistes vont enfin accepter une réforme régionaliste, mais la contrepartie, c’est l’engagement de ne pas toucher à d’autres questions qui « fâchent » et qui impliquent une révision constitutionnelle (existence du département, tutelle…).

L’adaptabilité locale des normes constitue-t-elle le summum de la décentralisation en France ?

J’en suis convaincue : elle permettrait d’achever la décentralisation, d’aller jusqu’aux limites de l’Etat unitaire sans les dépasser. Et sans le mettre en danger puisque d’une part la loi souveraine reste unique et harmonise les solutions sur le territoire, et d’autre part le pouvoir réglementaire du Premier ministre n’est pas nié dans les circonstances où l’adaptabilité est à proscrire (libertés publiques notamment). Les collectivités auraient enfin les moyens juridiques de leurs actions pour agir de façon pertinente.

Jusqu’à quel niveau local de décision pourrait-on envisager de donner un pouvoir d’adaptation de la norme ?

Chaque collectivité peut appliquer – donc adapter – les lois qui concernent ses propres compétences. Toutefois, les communes risquent de ne pas avoir l’infrastructure juridique pour y procéder. Or, en l’état actuel du droit et en vertu du principe de l’interdiction de tutelle d’une collectivité sur une autre posé par l’article 72 de la Constitution, les régions ne pourront pas y procéder à la place de ces dernières : elles ne peuvent décider à la place des autres.
Une possibilité – qui reste à valider par le Conseil constitutionnel – serait d’organiser un mécanisme de concertation avec avis conforme des communes et des départements donné à la région pour qu’elle dispose de ce pouvoir d’application des lois concernant leurs compétences. Ainsi, le juge constitutionnel pourrait considérer que la région ne décide pas à la place des autres et n’enfreint donc pas l’interdiction de tutelle, mais cela reste très aléatoire.

Le critère de « commune rurale » est-il un critère encore différent…

Il faut s’en tenir au cadre des compétences : à un niveau de collectivités sont confiées des compétences. Il faut permettre l’adaptation des règles régissant l’exercice des compétences de chaque niveau de collectivités. Ensuite, si une norme ne nécessite une adaptation qu’en milieu rural, alors seules les communes rurales utiliseront cette faculté et pas les communes urbaines.
A l’inverse, si les communes urbaines posent des problématiques auxquelles certaines normes sont mal adaptées, seules ces communes y procéderont. L’adaptabilité a justement pour objet, pour chaque compétence, de tenir compte des circonstances locales précises : vouloir chercher un autre critère que la compétence risque de poser des problèmes d’égalité : pourquoi les communes rurales et pas les communes urbaines ?

Quels enseignements peut-on tirer de nos voisins européens ?

D’abord, on constate souvent une meilleure association ou concertation de l’Etat avec les collectivités territoriales, ce qui permet une meilleure prise en compte de leurs demandes. En Espagne, des conférences sectorielles permettent à l’Etat et aux communautés de discuter.

S’agissant de l’adaptation de la norme, les débats sont moins intenses. Beaucoup d’Etats européens ont résolu le problème en permettant, par exemple, à des collectivités d’adopter elles-mêmes des normes, dans le cadre de leurs compétences. Je pense notamment aux régions italiennes qui exercent le pourvoir législatif de droit commun dans le cadre de leurs compétences.
En cas de domaine concurrent avec l’Etat, il existe des systèmes intelligents dans lesquels l’Etat fixe les principes fondamentaux qui doivent être respectés et le législateur régional entre dans le détail. En Espagne, les communautés autonomes interviennent législativement soit dans le cadre de leurs compétences exclusives, soit en complément des lois de base étatique, par des lois de développement.

Constitution, Article 72

Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.

Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.

Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Cet article est en relation avec les dossiers

Notes

Note 01 Circulaire du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, JO du 7 juillet 2010 Retour au texte

Note 02 Décision 2001-454 DC dub 17 janvier 2002 Loi relative à la Corse (Non conformité partielle), JO du 23 janvier 2002 Retour au texte

3 Réagir à cet article
Prochain Webinaire

Comment mettre la relation citoyen au cœur de la stratégie numérique du territoire ?

de Orange Business Services

--
jours
--
heures
--
minutes
marche online

Aujourd'hui sur les clubs experts gazette

Nos services

Prépa concours

CAP

Évènements

Gazette

Formations

Gazette

Commentaires

Normes : «L’adaptabilité locale permettrait d’achever la décentralisation»

Votre e-mail ne sera pas publié

ugottale

08/11/2012 10h52

Tant que les lois routières seront faites dans l’arche de la Défense , elles ne pourront pas être adaptées aux petites routes départementales et vicinales !
Au siècle dernier , les gardiens du temple du système créé suite à la décision du maréchal de supprimer les conseils généraux , géraient les CD , comme des routes nationales , c’est-à-dire à l’économie , avec des panneaux d’agglomération à 1 ml de haut , par habitude , sans se
demander si les panneaux seraient visibles , parce que pour cette secte , le panneau d’agglomération était un panneau de rase campagne , alors qu’il relève exclusivement des pouvoirs de police de la circulation du
maire , sans concertatation avec le PCG , qui a les pouvoirs de police de la circulation en rase campagne et qui par habitude paye les EB10 !
J’ai bien dérogé , j’ai innové , j’ai amélioré , parce que je n’ai jamais contredit les grands principes des lois , mais je ne l’aurais peut-être pas fait si j’avais dû attendre que les lois soient adaptées à la rase campagne !
Dans un autre domaine que la sécurité routière , j’ai créé la 1 ère déchetterie de FRANCE en 1978 , et l’ETAT , pourtant favorable à mon initiative , ne rajoutera la rubrique « DECHETTERIE » à la liste des
établissements classés que le 28 janvier 1988 !!!!!
La LOI peut rarement précéder les adaptations locales à cause de la foi de la sériosité et de la passion des ingénieurs qui gardent leur libre arbitre !

Fa9

08/11/2012 03h30

Voir l’intervention de P. Molac sur le principe d’adaptabilité et de subsidiarité des normes :
http://www.youtube.com/watch?v=mY8lZGSUS_E

Du bon sens !

Fred Maupin

14/11/2012 11h46

Rien d’autre en somme que l’adaptation constitutionnelle des « variantes » propres à la commande publique: un socle de base auquel il n’est pas permis de déroger et une part de liberté pour répondre au mieux aux besoins…

Commenter

Déjà inscrit(e) ?

Mot de passe oublié ?

Identifiant et/ou mot de passe non valides

Nous n’avons pas reconnu votre email, veuillez indiquer un email valide, utilisé lors de la création de votre compte.

Un message avec vos codes d'accès vous a été envoyé par mail.

Pas encore inscrit(e) ?

Inscrivez-vous pour accéder aux services de LaGazette.fr et à la gestion de vos Newsletters et Alertes.

M'inscrire gratuitement