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Le droit de préemption des espaces naturels sensibles

Publié le 10/07/2012 • Par La Rédaction • dans :

Le département peut élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non. Pour ce faire, il a la possibilité d’instaurer un droit de préemption spécifique.

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Pour parvenir aux objectifs de préservation de la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels, des champs naturels d’expansion des crues et de sauvegarde des habitats naturels, le département peut user d’un droit de préemption. Il s’agit d’aménager les terrains ainsi acquis en vue de la fréquentation du public et de la connaissance des milieux naturels. Le conseil général peut créer des zones de préemption sur le territoire des communes dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) ou d’un plan local d’urbanisme (PLU) avec l’accord du conseil municipal ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent (1). Cette codécision des communes permet de recueillir leur volonté sur la politique mise en œuvre et d’éviter ainsi la superposition de ce droit de préemption avec le droit de préemption urbain. En l’absence d’un tel document, et à défaut d’accord des communes concernées, ces zones ne peuvent être créées par le conseil général qu’avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département.

La délibération instituant ce droit de préemption est une décision intermédiaire, qui n’a ni le caractère d’un acte individuel, ni le caractère d’un acte réglementaire. Elle n’a pas à être motivée. Elle est accompagnée d’un plan de situation et d’un plan de délimitation, et peut intégrer des terrains agricoles, des propriétés privées, et, exceptionnellement, des constructions, dès lors que le terrain est de dimension suffisante pour justifier son ouverture au public et qu’il est, par sa localisation, nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles des départements. Le juge administratif contrôle que la zone créée a bien pour objectif de préserver la qualité d’un site et non de favoriser certains propriétaires privés (2). De même, la création d’une zone de préemption doit viser à protéger des espaces naturels de qualité en vue de leur ouverture au public. Ainsi, le juge censure une délibération dont le principal objectif était de préserver l’agriculture et de maintenir un équilibre économique (3).

Substitution du Conservatoire du littoral et de la commune au département

Le Conservatoire du littoral ou la commune peuvent se substituer au département pour exercer ce droit de préemption dès lors que ce dernier a décidé de ne pas l’utiliser (C. urb. art. L. 142-3, al. 6). De même, si le terrain est situé dans le périmètre d’un parc national ou d’un parc naturel régional, c’est d’abord l’établissement chargé de gérer ce parc qui se substitue au département, puis ensuite la commune et, le cas échéant, le Conservatoire du littoral.

Dès la réception de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) auprès des services du département, le président du conseil général doit en transmettre la copie au maire de la commune concernée, le cas échéant, au président de l’EPCI compétent, au Conservatoire du littoral lorsqu’il est territorialement compétent, au délégataire du droit de préemption, s’il y a lieu, et au directeur des services fiscaux.

Le département peut exercer le droit de préemption dans le délai de 60 jours à compter de la réception de la DIA (C. urb. art. R. 142-11). Lorsque le département a renoncé à son droit, c’est le Conservatoire du littoral qui peut l’exercer dans un délai de 75 jours à compter de la réception de la DIA, ce qui lui laisse en pratique 15 jours pour prendre sa décision. Lorsque le Conservatoire du littoral renonce à son tour à l’exercer, la commune peut prendre sa décision dans un délai de 90 jours à compter de la réception de la DIA, ce qui lui laisse en pratique seulement 15 jours pour notifier la décision. A noter que l’article R. 142-11 du Code de l’urbanisme a omis de tenir compte de la loi du 2 février 1995, qui a étendu le droit de substitution aux établissements publics chargés de la gestion d’un parc national ou d’un parc naturel régional. Afin de remédier à cet oubli, le président du conseil général doit également informer ces établissements de la réception de la DIA.

Délégation du droit de préemption

A l’occasion de l’aliénation d’un bien, l’alinéa 9 de l’article L. 142-3 du Code de l’urbanisme permet également au département de déléguer son droit de préemption au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ou à l’établissement public chargé de gérer un parc national ou un parc naturel régional lorsque celui-ci est territorialement compétent. De même, le département peut déléguer son droit à une collectivité territoriale, à un établissement public foncier ou à l’agence des espaces verts de la région d’Ile-de-France. Les biens acquis entrent ainsi dans le patrimoine du délégataire.

Possibilité pour le Conservatoire du littoral d’instituer un droit de préemption

L’article L. 142-3 du Code de l’urbanisme ouvre la possibilité pour le Conservatoire du littoral d’instituer une zone de préemption à l’extérieur des zones délimitées par le département, des zones urbaines et à urbaniser délimitées par un POS ou un PLU et des zones constructibles délimitées par une carte communale. Comme pour le droit de préemption des espaces naturels sensibles (DPENS) instauré par un département, le Conservatoire du littoral doit adresser son projet de périmètre pour avis à la commune ou à l’EPCI compétent, ainsi qu’au département. Ces avis sont réputés favorables s’ils n’interviennent pas dans un délai de trois mois après transmission du projet. Le périmètre est alors délimité par arrêté préfectoral. En cas d’avis défavorable, il ne peut être délimité que par décret en Conseil d’Etat. A l’intérieur des périmètres ainsi délimités, le Conservatoire exerce les compétences attribuées au département.

Ce droit de préemption est applicable à la cession de droits indivis sur un immeuble ou une partie d’immeuble bâti ou non bâti ainsi qu’à la cession de la majorité des parts d’une société civile immobilière lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non. L’exercice par le Conservatoire du droit de préemption sur des cessions de parts de société civile immobilière est subordonné à la production, par la société civile immobilière, d’un état de sa situation sociale et financière et à une délibération motivée du conseil d’administration du Conservatoire.

Compatibilité avec les règles d’urbanisme

La politique du département au titre des espaces naturels sensibles doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des chartes intercommunales de développement et d’aménagement, lorsqu’ils existent, ou avec les directives territoriales d’aménagement mentionnées ou, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, avec les lois d’aménagement et d’urbanisme (C. urb., art. L. 142-1). En revanche, aucune disposition n’impose une compatibilité entre la politique de protection des espaces naturels sensibles et les POS ou PLU (4). Le juge a admis la création d’un droit de préemption au titre d’une zone d’aménagement différé (ZAD) sur le même territoire d’un ESN en précisant « qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit la création d’une ZAD sur des terrains inclus dans une zone de préemption instituée sur le fondement de l’article L. 142-3 du Code de l’urbanisme » (5).

Financement : la part départementale de la taxe d’aménagement

La particularité de ce droit de préemption tient dans ce que l’article L. 142-2 du Code de l’urbanisme a prévu la possibilité, pour le conseil général, d’adopter une délibération fixant une part départementale de la taxe d’aménagement, qui remplace l’ancienne taxe départementale des espaces naturels sensibles, afin de financer notamment l’acquisition de terrains ou les ensembles de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance de terrains qui font l’objet d’une aliénation à titre onéreux. Lorsque la mise en œuvre de la politique de protection des espaces naturels le justifie, le droit de préemption peut s’exercer pour acquérir uniquement la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur de la zone de préemption.

Utilisation du bien acquis

Les terrains acquis au titre des espaces naturels sensibles doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. Sont admis uniquement des équipements légers d’accueil du public ou nécessaires à la gestion courante des terrains ou à leur mise en valeur à des fins culturelles ou scientifiques.

Si le terrain supporte une construction qui est destinée à être conservée, elle doit alors être affectée à l’usage permettant la fréquentation du public et la connaissance des milieux naturels. La personne publique propriétaire est responsable de la gestion des terrains acquis et s’engage à les préserver, à les aménager et à les entretenir dans l’intérêt du public (6), mais peut confier la gestion des espaces aménagés à une personne publique ou privée y ayant vocation.

L’ouverture au public ne suffit pas à elle seule à justifier une décision de préemption. Est illégale la décision fondée sur un projet qui tend principalement à la création d’itinéraires de randonnées et de découverte des paysages et des constructions traditionnelles remarquables, qui jusqu’alors étaient privées, si le projet ne s’accompagne pas, également, d’une volonté affirmée de préserver les caractéristiques naturelles (7).

JEAN-CHRISTOPHE LUBAC, AVOCAT, SCP SARTORIO, LONQUEUE, SAGALOVITSCH ET ASSOCIÉ

NOTES :

(1) Voir dans ce sens C. urb., art. R. 142-4 et TA Lyon 21 nov. 2001, Barral, n° 9904474.

(2) CE 22 février 2002, req. n° 208769.

(3) CE 16 juin 1995, req. n° 140022.

(4) CAA Bordeaux 26 mars 1998, req. n° 95BX01225.

(5) CE 3 juill. 1998, req. n° 126606.

(6) Ainsi, le Conseil d’Etat a jugé illégale des décisions de préemption visant à soumettre les parcelles acquises à la gestion d’une société de chasse, pour préserver l’agriculture ou encore pour faire obstacle à la cession d’un terrain nécessaire à la réalisation d’un projet d’extension d’une station d’épuration : CE 29 juin 1992, req. n° 107174, 16 juin 1995 req. n° 140022, CAA Bordeaux 9 avr. 1998, req. n° 95BX00075.

(7) CAA Marseille 18 déc. 2009, req. n°07MA03315.

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