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Droits de préemption urbain et commercial

Publié le 10/07/2012 • Par La Rédaction • dans :

Le droit de préemption est l’un des instruments d’acquisition foncière pour la mise en œuvre de politiques urbaines et, accessoirement environnementales, qui représente un quart des acquisitions réalisées par les collectivités pour leurs opérations.

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Institué par la loi du 10 juillet 1965, le droit de préemption urbain (DPU) est une procédure qui permet aux communes d’acquérir des biens situés à l’intérieur d’une zone préalablement délimitée en se substituant à l’acquéreur potentiel d’un bien immobilier mis en vente.

1. Instauration et délégation du DPU

Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) rendu public ou d’un plan local d’urbanisme (PLU) approuvé sont autorisées à instituer, par délibération du conseil municipal, un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan (1). Elles peuvent instaurer un DPU autour des installations soumises à un plan de prévention des risques technologiques pour contrôler ce foncier et ainsi limiter l’exposition des tiers aux risques d’accident (2).

Dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent également instaurer le droit de préemption urbain (3).

Même en l’absence de PLU, le DPU peut être institué dans les zones soumises aux servitudes d’utilités publiques dites « d’inondations » (4). Pour les communes dotées d’une carte communale, le conseil municipal peut instituer un droit de préemption dans un ou plusieurs périmètres délimités par la carte en vue de la réalisation d’un équipement ou d’une opération d’aménagement. La délibération précise, pour chaque périmètre, l’équipement ou l’opération projetée.

Le DPU est instauré par une délibération du conseil municipal, qui n’est ni un acte individuel, ni un acte réglementaire, et qui n’a pas à être motivé (5). Elle fixe les zones et secteurs dans lesquels ce droit peut être exercé. Lorsque la commune fait partie d’un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, ce droit de préemption peut lui être délégué en tout ou partie. Toutefois, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale est compétent, de par la loi ou ses statuts, pour l’élaboration des documents d’urbanisme et la réalisation de zones d’aménagement concerté, cet établissement est compétent de plein droit en matière de droit de préemption urbain. De même, en application des articles L. 2122-22-15° du CGCT et L. 213-3 du Code de l’urbanisme, le titulaire du droit de préemption urbain peut le déléguer à un établissement public foncier (EPF) lorsque la commune a signé une convention de portage avec celui-ci. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées dans la convention ou être délégué à l’occasion de l’aliénation d’un bien. Enfin, en cas de carence constatant le non-respect par la commune de ses obligations légales en matière de constructions de logements sociaux, le préfet peut instituer à son profit le droit de préemption urbain, qu’il peut ensuite déléguer à un établissement public foncier, une SEM ou un organisme HLM (6).

2. Motivation de la décision de DPU

L’étude rédigée en 2007 par le Conseil d’Etat révélait que le défaut ou l’insuffisance de motivation était à l’origine d’environ 44 % des annulations, et l’absence de projet de nature à justifier l’usage du doit de préemption à l’origine d’environ 22 % des annulations. A la suite de ce rapport, le Conseil d’État a fait évoluer sa jurisprudence sur la motivation en deux temps.

Dans un premier temps, par un arrêt du 7 mars 2008, « Commune de Meung-sur-Loire » (7), le Conseil d’Etat a précisé qu’une commune peut légalement exercer le droit de préemption, d’une part, si elle justifie, à la date à laquelle elle l’exerce, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si sa décision fait apparaître la nature de ce projet. Cette réalité devra être établie soit par des éléments démontrant son antériorité (lettres, notes de service, discours), soit par des précédents démontrant qu’il s’insère dans une politique dont il est l’une des manifestations et qui rend sa réalisation quasi certaine.

Dans un deuxième temps, par trois arrêts du 20 novembre 2009 (8), le Conseil d’État a précisé les exigences relatives à la motivation par référence. Il a considéré que l’obligation de faire apparaître la nature du projet dans la décision de préemption n’implique pas que celle-ci comporte le document de référence. De même, lorsque la préemption est exercée par référence au programme local de l’habitat (PLH), la décision n’a pas à indiquer à quelle orientation du programme elle est destinée à contribuer. L’obligation de motivation est satisfaite par la seule mention de la délibération ou du programme auquel se réfère la décision de préemption.

3. Effets de la suspension et de l’annulation de la décision de DPU

Suspension

Les effets de la suspension d’une décision de préemption ont été précisés par un arrêt du Conseil d’Etat du 23 juillet 2003, « Société Atlantique terrains » (9), qui précise que l’ordonnance la suspendant a pour conséquence, selon les cas, « non seulement de faire obstacle à la prise de possession au transfert de propriété du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption, mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme. » Sauf si le juge décide de ne suspendre que certains des effets de l’acte de préemption en limitant sa suspension à la première des deux catégories d’effets susmentionnées, comme le permettent les dispositions de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative.

Cet arrêt vise deux scénarios distincts. Dans un premier cas, la préemption a été opérée au prix et conditions de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA). La suspension fait ainsi obstacle à la signature de l’acte authentique, au paiement du prix et à la prise de possession. Néanmoins, la vente initiale ne peut pas être réalisée. En effet, la décision de préemption a eu pour effet de transférer le bien dans le patrimoine de la collectivité et ce, jusqu’à l’annulation définitive de ladite décision. Dans un second cas, lorsque la préemption n’a pas été réalisée au prix de la DIA, la vente initiale peut être réalisée dès lors que la décision de préemption n’a entraîné aucun transfert de propriété.

Annulation

Les effets d’annulation d’une décision de préemption ont été fixés par un arrêt du Conseil d’Etat du 26 février 2003 (10), qui a posé les principes suivants :

– le titulaire du droit de préemption, s’il n’a pas entre-temps cédé le bien illégalement préempté, doit prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée, sauf atteinte excessive à l’intérêt général ;

– il lui appartient donc, avant toute autre mesure, de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté ;

– il doit proposer à l’acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial, d’acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible, et sans enrichissement sans cause de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle.

Dans le scénario où le bien préempté a été revendu avant la décision juridictionnelle d’annulation, aucune disposition ne permet à la juridiction administrative de prescrire des mesures tendant à la remise en cause de la revente du bien.

Ainsi, sur la base de cette jurisprudence, le prix auquel la collectivité est tenue, le cas échéant, de proposer la cession du bien à l’acquéreur évincé sera établi selon deux modalités. D’une part, sur la base du prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner, et s’il y a lieu, majoré du coût des travaux indispensables à la conservation du bien que la collectivité publique a supporté et de la variation de la valeur vénale du bien consécutive aux travaux utiles d’amélioration ou de démolition réalisés par la collectivité publique à la suite de la préemption litigieuse. D’autre part, en cas de dégradation du bien, le prix sera diminué des dépenses que l’acquéreur devrait exposer pour remettre le bien dans l’état dans lequel il se trouvait initialement (11).

4. La réforme pressentie du DPU

Depuis l’étude du Conseil d’Etat sur le droit de préemption publié en 2008 et les travaux parlementaires réalisés sur le sujet lors de l’adoption de la loi de simplification du droit de 2011, plusieurs propositions de refonte du droit de préemption ont été faites.

Le 29 juin 2011, le Sénat a adopté en première lecture une proposition de loi visant à améliorer et sécuriser l’exercice du droit de préemption. Depuis, ce texte a été déposé à l’Assemblée nationale et renvoyé à la Commission des affaires économiques. Une disposition viserait à enrichir le contenu des DIA et à améliorer leur publicité. Une autre préciserait qu’après saisine du juge de l’expropriation, le titulaire du droit de préemption ne peut plus renoncer à l’acquisition que si le prix fixé est supérieur de 10 % à l’estimation des domaines. La nouvelle disposition pourrait prévoir qu’en cas d’acquisition d’un bien par voie de préemption le transfert de propriété intervient à la date du paiement et de l’acte authentique et non plus dès l’accord de la commune sur le prix de la DIA. Le délai est raccourci de six à quatre mois pour s’acquitter du paiement. Le Conseil d’État avait, en effet, critiqué le décalage dans le temps entre le transfert de propriété, d’une part, et la signature de l’acte authentique et le paiement, d’autre part. Cette situation crée une zone de flou juridique dans la période séparant l’accord sur le prix, de celle de la signature de l’acte de vente : la collectivité est virtuellement propriétaire, mais l’ancien propriétaire conserve la jouissance du bien.

En cas d’annulation de la décision de préemption, il revient à la collectivité de prendre les mesures de revente, comme nous l’avons vu précédemment. Une nouvelle disposition permettrait au propriétaire, en cas de renonciation du titulaire du droit de préemption avant fixation judiciaire du prix, de vendre son bien à un prix révisé des variations du coût de la construction.

En contrepartie, la collectivité retrouve un droit de préemption dans un délai de cinq ans. Un projet d’article clarifierait les dispositions relatives à l’utilisation du bien préempté en précisant que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés à un usage visé à l’article L. 210-1 qui peuvent être différents de celui mentionné dans la décision de préemption ». Un article fixerait les conséquences de l’annulation d’une décision de préemption en matière de droit de rétrocession au profit de l’ancien propriétaire. Enfin, le projet de réforme ouvrirait à l’ancien propriétaire une action en dommages et intérêts, même en cas de renonciation à la rétrocession.

5. Droit de préemption commercial

Une délibération du conseil municipal motivée délimite un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité. Avant d’adopter ladite délibération, le conseil municipal doit recueillir l’avis simple de la chambre de commerce et d’industrie, ainsi que de la chambre des métiers et de l’artisanat.

L’obligation d’adresser une déclaration d‘intention d’aliéner concerne les cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce et de l’artisanat de proximité, les baux commerciaux, ainsi que les cessions de terrains destinés à porter des commerces d’une surface de 300 à 1 000 mètres carrés. Sont exclus du champ d’application, les lots de copropriété, les volumes bâtis ou à bâtir, ainsi que les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux qui sont inclus dans la cession d’une ou plusieurs activités qui sont soumises à un plan de sauvegarde (12).La décision de préemption, qui doit être notifiée dans un délai de deux mois à compter de la réception de la DIA, doit fournir aux intéressés les informations élémentaires leur permettant de connaître les motifs de la préemption en précisant la nature de l’opération de sauvegarde du commerce ou de l’artisanat en vue duquel le droit de préemption a été exercé. Néanmoins, les exigences de précision sur le projet restent limitées comme le précise le rapporteur public (13) qui considère « peu réaliste d’exiger de la commune d’être beaucoup plus précise sur le projet poursuivi alors que la loi ouvre un délai d’un an pour la rétrocession du fonds ou du bail ». L’article L. 214-2 du Code de l’urbanisme prévoit que le bien doit être utilisé en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné. Ainsi, le bien acquis doit, dans un délai d’un an à compter de la prise d’effet de la cession, être rétrocédé. Pour la préemption d’un bail commercial, le bail est soumis aux dispositions de droit commun qui régissent les baux pendant la période intermédiaire d’une année. Pendant cette période, la commune est tenue de supporter le paiement des loyers et charges. Elle peut envisager de limiter le coût financier de l’opération en consentant à une sous-location ou une convention d’occupation précaire.

Pour la préemption d’un fonds de commerce ou artisanal, la commune a intérêt à ce que le fond reste exploité afin d’éviter une perte de sa valeur vénale notamment par le biais d’un contrat de location-gérance. Au terme de la période transitoire d’une année, le bien doit avoir été rétrocédé à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers comme le précise l’article L. 214-2 du Code de l’urbanisme. Pour ce faire, la commune doit établir un cahier des charges approuvé par délibération du conseil municipal puis lancer un appel à candidature. L’avis publié par voie d’affichage en mairie précise la description du fonds, le prix proposé et mentionne que le cahier des charges peut être consulté en mairie. La commune sélectionne ensuite le repreneur. Dans le cas d’un bail commercial, elle doit recueillir préalablement l’accord du bailleur sur le projet d’acte de rétrocession.

Si la rétrocession n’est pas intervenue à l’expiration du délai d’un an à compter de la prise d’effet de l’acquisition par le titulaire du droit de préemption, l’acquéreur évincé, dans le cas où son identité a été mentionnée dans la déclaration préalable, bénéficie d’un droit de priorité d’acquisition. En cas de refus de l’acquéreur évincé d’acquérir ledit bien, la commune pourra le céder librement.

JEAN-CHRISTOPHE LUBAC, AVOCAT, SCP SARTORIO-LONQUEUE-SAGALOVITSCH ET ASSOCIÉ CAROLINE LUBAC, JURISTE À L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC FONCIER (EPF) LANGUEDOC-ROUSSILLON

NOTES:

(1) Zone U, NA des POS et des zones U et AU des PLU, C. urb., art. L. 211-1.

(2) C. env. art. L. 515-16 I, al. 2.

(3) C. santé publ., art. L. 1321-2.

(4) C. env., art. L. 211-12-XI et décret n° 2005-116 du 7 février 2005 relatif aux servitudes d’utilité publique instituées en application de l’article L. 211-12 du Code de l’environnement, art. 10.

(5) CAA Paris 8 juill. 2008, Sté KMP Immo., req. n° 07PA03281.

(6) C. urb., art. L. 211-1 al 3 et L. 210-1 et CCH, art. L. 302-9-1.

(7) CE 7 mars 2008, req. n° 288371.

(8) CE 20 nov. 2009, req. n° 316732, 316961 et 313464.

(9) CE 23 juil. 2003, req. n° 254837.

(10) CE 26 février 2003, req. n° 231558.

(11) CE 31 déc. 2008, req. n° 293853.

(12) Plan de sauvegarde fixé par l’article L. 626-1 du Code du commerce ou d’un plan de cession arrêté en application de l’article L. 631-22 ou des articles L. 642-1 à L. 642-17 du Code du commerce.

(13) Concl. sur CE 21 mars 2008, Sté Megaron req. n° 310173.

Références

Code général des collectivités territoriales (CGCT), art. L. 2122-22-15°.Code de l’urbanisme, art. L. 213-3.

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Sur le même sujet

  • A noter : Le 29 juin 2011, le Sénat a adopté en première lecture une proposition de loi visant à améliorer et sécuriser l’exercice du droit de préemption.

    A lire : « Le droit de préemption », étude adoptée par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat le 6 décembre 2007, La Documentation française.

    A retenir : Outil d’aménagement. Le droit de préemption est devenu, par une extension de ses finalités et de son champ d’application matériel, un instrument privilégié d’aménagement pour les collectivités territoriales.

     Réforme. Les propositions de refonte du droit de préemption sont nombreuses.

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