La responsabilité pénale des agents territoriaux en 10 questions

01 – Qu’est-ce que la responsabilité pénale des agents territoriaux ?

Lorsque l’agent public est l’auteur d’une infraction pénale, il doit répondre de son acte et subir la peine prévue par la loi. Le code pénal identifie des infractions propres aux fautes commises par l’agent dans l’exercice de ses fonctions.

En principe, pour que la responsabilité pénale de l’agent soit engagée, il faut

• que l’infraction soit prévue par la loi,
• qu’il existe un lien de causalité entre la faute et le dommage causé,
• et que l’agent ait eu la volonté de la commettre, sous réserve des infractions non intentionnelles (lire les questions n°2 et n°4).

La responsabilité pénale est individuelle : l’agent pénalement responsable doit seul répondre des conséquences de ses actes et subir de manière personnelle une éventuelle condamnation pénale.

La responsabilité pénale de l’agent est individuelle.

02 – Quelles sont les infractions spécifiques aux agents publics ?

Dans l’exercice de leurs fonctions, les agents publics peuvent être poursuivis pour des infractions intentionnelles ou non intentionnelles.

Pour qu’une infraction intentionnelle soit constituée, le fonctionnaire doit avoir agi volontairement, en pleine connaissance de cause, et non par erreur ou par incompétence. Parmi les infractions intentionnelles, le code pénal (art. 432-1 et s.) distingue notamment :

• les abus d’autorité commis par les agents publics et dirigés contre l’administration ou les particuliers, tels que les discriminations ;
• les manquements au devoir de probité, parmi lesquels la concussion, la corruption et le trafic d’influence, la prise illégale d’intérêts (anciennement appelée « ingérence ») et la prise de participation illégale.

S’agissant des infractions non intentionnelles, la responsabilité pénale des agents publics peut, par exemple, être engagée en cas :

• d’homicide involontaire résultant d’un manquement à une obligation de sécurité ou de prudence ;
• d’atteinte involontaire à l’intégrité de la personne ;
• de mise en danger d’autrui.

03 – En quoi consistent les manquements au devoir de probité ?

Parmi les manquements au devoir de probité (art. 432-10 à 432-16), l’infraction de concussion est constituée lorsque l’agent public perçoit une somme d’argent qu’il sait ne pas être due ou exonère autrui du paiement d’une somme due.

Anciennement dénommée « ingérence », la prise illégale d’intérêts sanctionne le comportement d’un agent qui prend, dans l’exercice de ses fonctions, une décision à laquelle il a un intérêt. C’est le cas du fonctionnaire territorial qui emploie à son domicile des employés municipaux.

La corruption consiste pour l’agent à commettre un acte de sa fonction contre des offres ou des promesses et à accepter des dons. On parle de « corruption passive » à l’égard du fonctionnaire qui se laisse corrompre et de « corruption active » pour le corrupteur.

La prise de participation, quelle que soit sa forme (en capital ou en travail) est sanctionnée pénalement.

04 – Comment la responsabilité pénale de l’agent en cas d’infractions non intentionnelles est-elle engagée ?

Le code pénal pose comme principe qu’il n’y a « point de crime ou de délit sans intention de le commettre » (article 121-3, al. 1). Il réserve néanmoins deux exceptions :

• en cas de mise en danger délibérée de la vie d’autrui (alinéa 2)
• et en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement (alinéa 3).

Dans cette dernière hypothèse, lorsque l’auteur direct de cette faute est un fonctionnaire ou un agent contractuel de droit public, l’article 11 bis A de la loi du 13 juillet 1983 prévoit que sa responsabilité pénale est engagée seulement s’il n’a pas accompli « les diligences normales » qui lui incombaient, « compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions » confiées par la loi. C’est au juge de prouver l’absence de diligence normale.

05 – La responsabilité pénale de l’agent peut-elle être retenue s’il a simplement contribué au dommage ?

Lorsque l’agent public (titulaire ou contractuel) n’est que l’auteur indirect d’une faute d’imprudence ou de négligence, sa responsabilité peut être engagée dans deux cas (art. 121-3 al.4). Il faut :

• soit qu’il ait violé de manière manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ;
• soit qu’il ait commis une faute caractérisée qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer.

06 – Que faut-il entendre par « auteur indirect » d’une faute pénale ?

L’auteur indirect d’une faute pénale est la personne qui a créé ou a contribué à créer la situation engendrant la réalisation du dommage ou qui n’a pas pris les mesures permettant de l’éviter.

Tel est le cas du responsable d’un service technique qui n’a pas pris les mesures nécessaires pour que l’exécution d’un chantier par les ouvriers municipaux soit la plus sûre possible. En l’occurrence, la personne chargée de veiller au respect de la réglementation relative à la sécurité du travail est particulièrement concernée.

07 – Quelles sont les peines encourues par l’agent ?

Les condamnations auxquelles s’expose l’agent public qui commet des infractions pénales sont déterminées par les textes qui caractérisent ces infractions, en particulier par les dispositions du code pénal.

Ces condamnations varient selon la gravité de l’infraction pénale commise. Elles peuvent se traduire par une peine financière (il s’agit alors d’une amende) ou une peine d’emprisonnement, ou par les deux.

Par ailleurs, si la condamnation pénale s’accompagne expressément de la privation de ses droits civiques, le fonctionnaire est radié des cadres.

08 – Une faute pénale peut-elle constituer une faute de service ?

Un même fait peut à la fois constituer une faute de service exposant la responsabilité de l’administration et une infraction pénale engageant également la responsabilité pénale et personnelle de l’agent concerné.

09 – Responsabilités pénale et disciplinaire de l’agent se combinent-elles ?

Indépendamment de la mise en œuvre d’une procédure disciplinaire à l’égard d’un agent, des poursuites pénales peuvent aussi être engagées contre lui (loi du 13 juillet 1983, art. 29). Il en va de même s’agissant des agents contractuels territoriaux (décret du 15 février 1988, art. 36).

Les procédures disciplinaire et pénale sont indépendantes. L’administration n’est pas tenue d’attendre que le juge pénal se prononce sur la matérialité des faits reprochés à l’agent pour engager une procédure disciplinaire.

L’autorité administrative peut, sans porter atteinte à la présomption d’innocence, prononcer une sanction disciplinaire avant que les juridictions pénales aient définitivement statué  ⁽¹⁾.

De plus, si les faits constatés par le juge pénal s’imposent à l’administration comme au juge administratif, il en va différemment en cas de relaxe prononcée parce que les faits reprochés ne sont pas établis ou qu’un doute subsiste sur leur réalité. Dans ce cas, les juges disciplinaires doivent apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient une sanction administrative.

10 – Dans quelles conditions un agent poursuivi pénalement peut-il bénéficier de la protection fonctionnelle ?

Lorsqu’il est poursuivi pénalement, un agent peut solliciter le bénéfice de la protection fonctionnelle prévue par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, dès lors que les faits pour lesquels il est poursuivi ne constituent pas une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions.

En l’occurrence, la circonstance qu’une qualification pénale des faits soit invoquée ou même retenue dans le cadre d’une procédure pénale engagée à l’encontre d’un fonctionnaire ne suffit pas à établir l’existence d’une faute personnelle. La recherche d’une telle faute relève de la compétence de l’administration.

Pour en déceler l’existence éventuelle, l’administration doit examiner les éléments dont elle dispose à la date à laquelle la demande lui est présentée. Si, à la date à laquelle elle statue, l’administration dispose d’éléments permettant de conclure à l’absence de faute personnelle de l’agent ou à l’existence d’un doute sérieux sur la présence d’une telle faute, l’agent doit alors bénéficier de la protection fonctionnelle. Sans attendre l’issue de la procédure pénale, les frais de justice exposés par l’agent pour sa défense sont alors pris en charge.

Mais si l’administration établit l’existence d’une faute personnelle, l’agent ne peut pas obtenir le remboursement de ces frais, même s’il est mis hors de cause à l’issue de la procédure pénale.

Quant au fonctionnaire entendu en qualité de témoin assisté pour des faits ne constituant pas une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, il bénéficie également de cette protection. La collectivité publique est aussi tenue de protéger le fonctionnaire qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale.
Enfin, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire (ou, le cas échéant, l’ancien fonctionnaire) bénéficie aussi de la protection fonctionnelle de la part de la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire.

Cet article est en relation avec le dossier

• Déontologie des fonctionnaires : droits et obligations